L’eccezione tedesca che l’Europa non ha mai spiegato. Il caso dei territori ex DDR

C’è un aspetto dell’integrazione europea che richiamai già molti anni fa, ben prima del mio ingresso al Parlamento europeo, e che continuo a ritenere fondamentale per comprendere il reale funzionamento dell’Unione. Non si tratta di una valutazione politica, ma di un dato giuridico difficilmente contestabile: i Trattati europei non sono il prodotto di un’astratta neutralità istituzionale, bensì il risultato di negoziati nei quali gli Stati membri cercano, legittimamente, di tutelare i propri interessi strategici.

Esiste infatti una disposizione che riguarda esclusivamente la Germania. Non è una ricostruzione polemica né una forzatura interpretativa: è scritta nel diritto primario dell’Unione.

L’attuale articolo 107, paragrafo 2, lettera c), del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea – già articolo 92 del Trattato di Maastricht e successivamente articolo 87 del Trattato CE – stabilisce che sono compatibili con il mercato interno gli aiuti concessi «all’economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania che risentono della divisione della Germania», purché tali interventi siano necessari a compensare gli svantaggi economici provocati da quella divisione.

In termini concreti, il Trattato riconosce ai territori dell’ex Germania orientale, entrati a far parte della Repubblica federale dopo la riunificazione del 1990, un regime specifico in materia di aiuti di Stato. In presenza delle condizioni previste dalla norma, gli interventi pubblici destinati a compensare gli effetti economici della precedente divisione della Germania sono considerati compatibili con il mercato interno. Una previsione di questo tipo, riferita espressamente a una particolare situazione territoriale nazionale, non trova un corrispondente analogo nei Trattati per altre aree dell’Unione.

La ratio originaria della disposizione è facilmente comprensibile. La riunificazione tedesca costituì un evento storico straordinario e l’Unione ritenne opportuno accompagnare quel processo anche attraverso strumenti giuridici specifici destinati ai territori dell’ex DDR. Nessuno mette in discussione la legittimità di quella scelta nel contesto dell’epoca.

La questione è un’altra.

Con il Trattato di Lisbona è stata introdotta una clausola secondo la quale, cinque anni dopo la sua entrata in vigore, il Consiglio, su proposta della Commissione, avrebbe potuto abrogare questa previsione. Poiché Lisbona è entrato in vigore il 1° dicembre 2009, tale facoltà era esercitabile dal 1° dicembre 2014. Eppure, a oltre un decennio di distanza, quella disposizione è ancora integralmente vigente.

È a questo punto che emerge il vero interrogativo politico.

Nel frattempo numerose aree dell’Unione hanno continuato a convivere con ritardi strutturali nello sviluppo, carenze infrastrutturali, processi di deindustrializzazione e persistenti divari economici. Il Mezzogiorno italiano rappresenta probabilmente il caso più evidente, ma non è certamente l’unico. Situazioni analoghe interessano da tempo alcune regioni della Grecia, della Spagna, del Portogallo e, successivamente, diversi territori dei Paesi entrati nell’Unione dopo gli allargamenti verso Est.

Tutti questi territori hanno beneficiato delle politiche di coesione e dei fondi strutturali europei. Nessuno, però, ha ottenuto una specifica tutela inserita direttamente nei Trattati, con la stessa forza giuridica riconosciuta ai territori interessati dalla riunificazione tedesca.

Naturalmente la Germania non può essere criticata per avere difeso i propri interessi nazionali. Al contrario. Berlino ha fatto esattamente ciò che qualsiasi governo autorevole dovrebbe fare: individuare una priorità strategica, sostenerla con determinazione al tavolo negoziale europeo e trasformarla in una norma del diritto primario dell’Unione.

La vera domanda riguarda gli altri Stati membri.

Perché nessun governo italiano ha mai cercato di ottenere una tutela analoga per un Mezzogiorno che continua a rappresentare una delle principali fratture economiche dell’intera Europa? Perché altri Paesi con analoghe criticità territoriali non sono riusciti a promuovere iniziative di pari rilievo?

La risposta, probabilmente, è meno giuridica che politica. L’Unione europea è una comunità di diritto, ma è anche il luogo nel quale gli interessi nazionali vengono negoziati. E in ogni negoziato il peso politico, la capacità diplomatica e la qualità della rappresentanza istituzionale fanno la differenza.

La Germania ha dimostrato di possedere questa capacità. Altri Paesi, Italia compresa, hanno invece troppo spesso accettato le regole comuni senza riuscire a far riconoscere con la stessa efficacia le proprie esigenze strutturali. Non perché fossero necessariamente meno fondate, ma perché sono state sostenute con minore forza politica e negoziale.

È questa, forse, la lezione più importante che si può trarre dall’articolo 107, paragrafo 2, lettera c), del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. I Trattati non sono immutabili tavole della legge calate dall’alto. Sono il risultato di equilibri politici e di rapporti di forza fra gli Stati membri. Chi riesce a trasformare un interesse nazionale in una norma europea non altera lo spirito dell’Unione: dimostra semplicemente di saper partecipare con maggiore efficacia al processo decisionale europeo.

Ed è proprio su questo terreno che l’Italia dovrebbe interrogarsi, più che sulla capacità della Germania di aver difeso, legittimamente, i propri interessi.

Antonio Maria Rinaldi

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