Un Golpe Chiamato Euro (di Giuseppe Guarino)

Se la moneta unica fosse tecnicamente un “colpo di stato” contro paesi membri e cittadini? Per non cadere dal pero, saggio (a puntate) del giurista Guarino

Pubblichiamo un saggio di Giuseppe Guarino, già ordinario di Diritto pubblico alla Sapienza di Roma, già ministro delle Finanze (1987) e dell’Industria (1992-’93).

La tesi del professore è che all’origine della moneta unica si sia realizzato un “colpo di stato”, attraverso un preciso regolamento comunitario, il numero 1466/97. Approfittando della fortissima volontà dei governi del tempo di superare a tutti i costi “l’esame” – sul fronte dei conti pubblici, per esempio –  necessario a entrare nella nuova area valutaria, la Commissione fece approvare infatti un regolamento che avrebbe vincolato in maniera decisa le leve della politica economica fino ad allora in mano agli stati membri. 

Il ragionamento di Guarino è lungo ma non oscuro, narrato con stile piano, a disposizione – per volontà dello stesso autore – di chi lo volesse confutare. Qualcuno potrebbe sostenere, forse non a torto, che non di soli formalismi giuridici è costituito il processo d’integrazione europea. Ciò detto, è un fatto che pezzi d’establishment guardino con ansia crescente alle prossime elezioni europee, ritenute facile terreno di caccia per “populisti” anti moneta unica. Ieri pure l’agenzia di rating Moody’s ha parlato di rischi “non trascurabili” che in Italia “i partiti anti-euro prendano il potere con un programma di uscita dall’euro”. Guarino obbliga a confrontarsi con una lettura critica ma acuta, nient’affatto dozzinale, del tipo di mentalità dominante nella storia dell’integrazione europea. A meno di non accontentarsi di vivere in un’èra in cui tutte le vacche sono populiste, buona lettura.

Una espressione usata anche in atti formali, compreso il molto recente cosiddetto Fiscal compact (art. 1, comma 1) è quella di “Unione economica e monetaria” (Uem). L’Unione monetaria non è stata realizzata. L’Unione economica non è stata creata. Le monete circolanti con “valore legale” nell’Unione erano tredici al 1° gennaio 1999, data del lancio. Una, l’euro, moneta comune di undici stati. La sterlina e la peseta, “monete nazionali”. Oggi le monete sono dodici, di cui una, l’euro, moneta comune, undici, monete nazionali.

L’Unione economica non è stata creata. L’Atto unico europeo (Aue) e il Trattato dell’Unione europea (Tue), che sono i due Trattati ai quali ne viene attribuito il merito, si sono limitati a creare un “mercato unico”. E’ un grande spazio economico nel quale si applicano, come dominanti, i principi della libera iniziativa privata (libertà di impresa) e della più ampia apertura. Oggi la maggior parte dei rapporti economici del globo sono retti da discipline ispirate ai medesimi principi della libera iniziativa privata, quindi della libertà di impresa, in un mercato aperto. Si è costruito a livello quasi mondiale un mercato “unico”. Nessuno lo definirebbe “Unione economica”.

Il “mercato comune” formò oggetto precipuo dell’Aue, integrato successivamente dal Tue. Il Tue ha disciplinato oggetti nuovi, in modo particolare ha dettato una disciplina generale sull’attività economica e sui bilanci degli stati, quindi implicitamente sulla moneta comune.
Alle norme che avrebbero influito sulla concretizzazione della “moneta comune” si pose mano negli ultimi mesi di discussione sul Tue. A quel punto molti capisaldi della disciplina della moneta erano stati già fissati. La moneta sarebbe stata comune non a tutti gli stati dell’Unione, ma solo a quelli che si sarebbero assoggettati alla sua specifica disciplina. La decisione scaturì dalla indisponibilità del Regno Unito a rinunciare alla sua storica moneta, la sterlina. L’Unione, senza il Regno Unito, sarebbe nata monca. Fu concessa al Regno Unito la clausola dell’“opting out”. Avrebbe potuto aderire all’euro, dimostrando di averne i requisiti, in qualsiasi momento successivo. Concessa al Regno Unito, la clausola non poté essere negata alla Danimarca. Fu concessa di fatto, in assenza di deroga formale, alla Svezia, il primo paese ad aderire all’Ue, dopo la stipula del Trattato. L’art. 109 k) ha finito per contemplare due distinte categorie di paesi membri, quelli ammessi all’euro, denominati senza deroga, e quelli che continuano ad avvalersi della propria moneta, denominati “paesi con deroga”. L’art. 109 k) indica gli articoli del Tue che si applicano ai soli paesi senza deroga.

Come il Regno Unito aveva dichiarato che non avrebbe rinunciato alla sterlina, così la Germania precisò che avrebbe aderito all’Unione e alla moneta unica solo se questa fosse risultata simile al marco. Il marco era la moneta storica della Germania. In attuazione di un indirizzo politico assunto sin dall’inizio, il governo federale coadiuvato dalla Bundesbank si attenne con rigore a criteri antinflazionistici per garantire duratura stabilità al valore della moneta, e conseguentemente uno sviluppo armonioso, equilibrato, continuo della economia. L’obiettivo della stabilità della moneta comportava, nelle valutazioni di Otto Pöhl, presidente della Bundesbank, condivise da Jacques Delors, presidente della Commissione, e poi dai rappresentanti di tutti gli altri paesi, che venissero fissati limiti all’indebitamento di ciascuno stato membro nelle percentuali, rispetto al pil, del 3 per cento nell’indebitamento annuale, del 60 per cento nel debito totale. Al dibattito finale presero parte attiva le delegazioni italiana e britannica.

Prima che ci si accordasse sulle caratteristiche della moneta, erano state concordate misure che avrebbero condizionato l’intera architettura del sistema. Gli stati avrebbero partecipato all’Unione conservando il loro carattere sovrano. Avrebbero ceduto non la sovranità, ma l’esercizio della stessa, in ambiti vasti, che sarebbero stati predeterminati. Le competenze dell’Unione sarebbero state solo quelle specificamente contemplate dal Trattato. Le risorse dell’Unione sarebbero state, oltre i ricavi dei dazi esterni e di poche altre entrate, quelle trasferite all’Unione dagli stati (definite “proprie”). Il bilancio dell’Unione sarebbe dovuto risultare ogni anno in pareggio. Ne discendeva che l’Unione non avrebbe potuto indebitarsi. Nelle materie di sua competenza, l’Unione avrebbe emesso regolamenti e direttive, con efficacia vincolante diretta negli stati membri. Norme del Tue, integrative dell’Aue, avrebbero vietato aiuti di stato ed evitato la formazione di posizioni dominanti nel mercato.
L’Aue aveva consacrato la libertà di movimento, oltre che delle merci, delle persone, del diritto di stabilimento e anche dei capitali, compresi quelli a breve. L’Unione avrebbe promosso la liberalizzazione del commercio internazionale con abbattimento generalizzato dei dazi doganali. La direttiva Ue, avente ad oggetto la libera circolazione dei capitali a breve, era stata adottata dalla Commissione e recepita dai paesi membri ancora prima del completamento del disegno dell’Unione.

Questo è il quadro, contenente un numero elevato di punti fermi, nel quale le delegazioni si accinsero a inserire le norme che in modo diretto o indiretto avrebbero caratterizzato la nuova moneta. La disciplina avrebbe dovuto conformarsi a quella del marco in tre aspetti fondamentali.

a) Avrebbe dovuto essere diretta all’obiettivo di promuovere una crescita rispondente alle caratteristiche fissate nell’art. 2 Tue. Una crescita cioè “sostenibile, non inflazionistica e che rispetti l’ambiente, un elevato grado di convergenza dei risultati economici, un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, il miglioramento del tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà tra stati membri”.

b) Il compito di provvedere allo sviluppo sarebbe spettato distintamente a ciascuno stato, il quale vi avrebbe provveduto nell’interesse proprio e dell’Unione, con la propria politica economica (artt. 102 A, 103 Tue).

c) Agli stati avrebbero dovuto essere attribuiti mezzi e/o strumenti necessari per il perseguimento dell’obiettivo della crescita. Qui i progettisti (gli “architetti del sistema”) dovettero constatare che la generalità dei mezzi adoperati dagli stati esterni all’Unione europea, cioè dalla generalità dei futuri competitori, era di fatto preclusa da punti fermi non più modificabili. I quali peraltro, in dipendenza delle preclusioni introdotte, indicavano l’unica strada rimasta libera, che sarebbe stato quindi necessario percorrere, quella dell’indebitamento. Se esistono fattori valorizzabili e non si dispone di risorse da investire, il ricorso all’indebitamento è indispensabile per cogliere le occasioni favorevoli. Potrebbero non più ripetersi.

Qualora il sistema, nel suo funzionare in modo fisiologico non produca risorse, se ci si preclude ogni possibilità di cogliere occasioni produttive, è la crescita a essere ostacolata. All’indebitamento va fatto ricorso nel rispetto della “golden rule”. L’investimento frutto dell’indebitamento deve, secondo una previsione ragionevole, produrre profitti in misura superiore al suo costo. Diversamente si avrebbe crescita del debito e del suo costo complessivo. I valori del 3 per cento per l’indebitamento e del 60 per cento per il debito totale, riferiti al pil, potevano basarsi, al tempo in cui furono adottati, sulla esperienza pluridecennale di grandi economie (quella tedesca e anche quella degli Stati Uniti). Furono approvati: 3 e 60 per cento costituivano il limite che avrebbe garantito la “stabilità” della moneta e della economia.

Qui si inserì la proposta della delegazione italiana, appoggiata dagli inglesi. Guido Carli, ministro del Tesoro e capo della delegazione, la attribuisce nelle sue memorie (“Cinquant’anni di vita italiana”, edizioni Laterza) alla propria “caparbietà”. Non si potevano far dipendere le sorti di una economia dalle condizioni che sarebbero state accertate in date prefissate. Avrebbero potuto essere sconfessate dalla notte al mattino, potevano dipendere da cause eccezionali, avrebbero potuto in ipotesi costituire il frutto di dati inesatti. Furono così approvati tre emendamenti, due dei quali hanno formato oggetto degli alinea della lett. a) del n. 2, l’altro della lett. b) dell’art. 104 c). Nella sua redazione definitiva, l’art. 104 c), n. 2, ha stabilito che l’esame della conformità alla disciplina di bilancio dovesse avvenire “sulla base” di due criteri, di cui uno alle lett. a) e b) dello stesso n. 2. Ai due criteri bisogna dunque attenersi nella interpretazione e applicazione dei valori di riferimento. Negli emendamenti accolti si fa obbligo di tenere conto della tendenza ad avvicinarsi al valore di riferimento e di eventuali cause eccezionali o temporanee che potessero avere provocato il superamento.

Agli architetti del sistema era stato attribuito il compito di realizzare a mezzo di norme astratte una moneta corrispondente al marco, che garantisse ai paesi membri e quindi all’Unione uno sviluppo duraturo, armonioso, sostenibile, corrispondente a quello realizzatosi in Germania negli antecedenti quaranta anni. Gli architetti si attennero al modello. Hanno assolto il compito assegnato in modo puntuale. Disegnarono un progetto la cui attuazione avrebbe potuto e dovuto garantire una crescita duratura e sostenibile. Protagonisti ne sarebbero stati gli stati membri, vincolati all’obiettivo della crescita. Gli stati avrebbero prodotto crescita nell’esercizio della più tipica espressione della attività politica, la politica “economica”. Gli architetti erano consapevoli che a favore della crescita, avrebbero concorso gli effetti benefici di due fattori produttivi: l’abolizione fisica delle dogane, cui gli studi preparatori avevano accreditato una influenza sulla crescita nella misura dal 2 al 6 per cento a seconda della collocazione dello stato, e l’eliminazione dei costi di transazione tra i paesi aderenti alla moneta comune, che a sua volta avrebbe dovuto produrre un più 0,7 per cento ad anno nella crescita.

Si aggiungeva ora il potere politico di indebitarsi sino ai limiti di cui al prot. n. 6, da interpretarsi e applicarsi secondo i criteri vincolanti di cui all’art. 104 c) Tue. Avrebbe dovuto essere sufficiente.
Fin qui la disciplina formale della moneta. Il passo successivo consistette nel prevedere una fase transitoria diretta a creare condizioni di sufficiente omogeneità tra i paesi membri ammessi all’euro ed evitare che, avvenuto il passaggio alla terza fase, quella “a regime”, i più forti prevalessero sui più deboli. La disciplina della fase transitoria della omogeneizzazione è contenuta nel protocollo n. 6. Furono assunte a riferimento le medie attinenti ai due aspetti più rilevanti (tassi di inflazione, tassi dei titoli a lungo termine) dei tre stati migliori. Sarebbero stati consentiti divari dal modello entro margini prestabiliti (1,5 punti per il tasso di inflazione; 2 punti nel tasso di interesse a lungo termine). Anteriormente al 1° luglio 1998 si sarebbe tenuto uno scrutinio con il quale, nel rispetto di un’apposita procedura, si sarebbero valutati i risultati raggiunti e sarebbero stati ammessi all’“euro” i paesi che avessero soddisfatto le condizioni prescritte. Lo scrutinio si tenne il 3 maggio 1998. Undici stati superarono lo scrutinio. Il dodicesimo (la Spagna) fu inquadrato tra gli stati con deroga. Sarebbe stato ammesso tra quelli senza deroga l’anno successivo.

L’espressione “colpo di stato” viene usata quando si modifica in aspetti fondamentali il sistema costituzionale di uno stato, con violazione delle norme costituzionali vigenti. Il colpo di stato viene attuato con maggiore frequenza con la forza. Nei tempi più antichi uccidendo, anche con il veleno, il sovrano. Il 1° gennaio 1999 un colpo di stato è stato effettuato in danno degli stati membri, dei loro cittadini, e dell’Unione. Il “golpe” è stato realizzato non con la forza, ma con fraudolenta astuzia. L’affermazione può apparire “stupefacente”. Obiettivamente lo è. La assoluta incredulità è una reazione del tutto naturale e comprensibile.

Per la dimostrazione occorre indicare:
a) quali sono i poteri costituzionali degli stati membri e quali gli aspetti fondamentali del diritto dell’Unione che hanno formato oggetto del “golpe”;

b) con quali atti il “golpe” è stato realizzato e quali ne sono stati gli autori;

c) in cosa sono consistite le astuzie fraudolente, alle quali si è fatto riferimento.

a1) Si risponde separatamente per gli stati membri e per l’Unione. Il Tue non contempla alcuna procedura specifica per le sue variazioni. In quanto Trattato multilaterale di diritto internazionale, sarebbe stato un dovere dell’Unione che i suoi organi competenti lo rispettassero e lo facessero rispettare. Non avrebbero dovuto consentire che modifiche di aspetti fondamentali del sistema si producessero in assenza di un nuovo Trattato. La disciplina introdotta con fraudolenza formò invece oggetto di un regolamento previsto dal Trattato in funzione di un unico e specifico compito. Adottare indirizzi di massima al fine del coordinamento delle “politiche economiche” degli stati membri (artt. 102 A, 103, Tue). Il diritto costituzionale degli stati membri è stato violato perché non sono state osservate le norme costituzionali interne da osservarsi nella ratifica dei Trattati. La sovranità degli stati membri è stata vulnerata perché è stata loro sottratta la funzione “esclusiva” da esercitarsi, singolarmente e come gruppo, di promuovere lo sviluppo dell’Ue e della zona euro con le proprie “politiche economiche”. La costituzione degli stati è stata violata perché sono stati imposti ai loro organi interni obblighi e condotte che i rispettivi ordinamenti costituzionali non contemplano.

b1) Il golpe è stato attuato a mezzo del regolamento 1466/97. Per la formazione del regolamento, come si è detto, si è fatto ricorso alla procedura di cui agli artt. 103, n. 5 e 189 c) Tue che, nello stesso momento in cui è stata utilizzata, è stata anche violata perché ce se ne è avvalsi per uno scopo diverso dall’unico previsto. La procedura di cui agli artt. 103, n. 5 e 189 c) Tue in nessun modo avrebbe potuto essere impiegata per modificare norme fondamentali del Trattato. L’essersene avvalsi configura una ipotesi non di semplice illegittimità, bensì di incompetenza assoluta. Gli atti adottati sono di conseguenza non illegittimi, ma nulli/inesistenti.

b2) Le persone fisiche, alle quali far risalire l’attuazione del golpe e dei mezzi fraudolenti per realizzarlo sono ignote. Non si conosce né chi ne sia stato l’ideatore, né il nome dell’estensore materiale del testo del regolamento. Una inchiesta del Parlamento europeo potrebbe ancora identificarli. La responsabilità formale del “golpe” è dei membri della Commissione e dei titolari degli organi dell’Unione e dei governi dei paesi membri che parteciparono in ciascuna delle fasi alla procedura di formazione del regolamento 1466/97.

c1) Gli assetti fondamentali, modificati illegalmente dal reg. 1466/97, sono diversi per l’Unione e per gli stati membri. Quanto all’Unione è stato modificato, in modo radicale e irreversibile, l’obiettivo principale, consistente (artt. 2 e 3 Tue) nel conseguimento di uno sviluppo dalle caratteristiche e secondo le modalità previste nei suddetti articoli e nell’aver abrogato, per avere regolato in modo diverso la intera materia, l’art. 104 c) Tue, contenente la disciplina dei mezzi di cui gli stati si sarebbero potuti avvalere per l’adempimento all’obbligo di promuovere sviluppo.
Quanto agli stati, l’illecita variazione consiste nell’averli privati, con l’abrogazione degli artt. 102 A, 103, 104 c) Tue, nonché di altri connessi, a mezzo di norme (quelle del reg. 1466/97) regolanti in modo diverso l’intera materia, degli unici poteri politici ad essa attribuiti in funzione alla conduzione economica dell’Unione.

c2) Il reg. 1466/97 malgrado la sua apparente innocenza, oltre a modificare la disciplina di vertice dell’Unione e degli stati, ha inciso sul carattere fondamentale dell’Unione, in assenza del quale gli stati non sarebbero stati legittimati a parteciparvi, quello della “democraticità”. E’ l’affermazione che tra tutte genera la massima incredulità.

Tutto ha origine dal sospetto di alcuni degli stati più forti che qualcuno dei più deboli, per superare lo scrutinio, si sarebbe avvalso di dati non veritieri. E’ ipotizzabile che a ciò si debba l’origine del reg. 1466/97. Sarebbe stato il rimedio ove effettivamente qualcuno degli stati membri fosse riuscito a superare lo scrutinio senza averne il diritto. Il rimedio non avrebbe condotto alla guarigione. Avrebbe prodotto danni gravi. Dimostratisi poi irreversibili.  Va aggiunto che a fine 1996 gli andamenti delle economie degli stati membri suscitavano preoccupazioni. Il rapporto debito/pil negli stati principali era cresciuto a un livello e con rapidità non previsti. Il debito francese dall’iniziale 35 per cento in rapporto al pil era passato al 58,7 per cento, quello tedesco dal 40 al 59,8 per cento, quello italiano dal 100,8 al 116.8 per cento. Era stato preventivato che nella fase transitoria vi sarebbe stato un rallentamento del pil. Ma si registrava un deterioramento superiore alle previsioni. Si dubitò della effettiva capacità delle norme a realizzare gli obiettivi assegnati, in particolare sulla effettiva corrispondenza della nuova moneta al vecchio marco. Si pensò di superare ogni incertezza, rafforzando la “stabilità”, assumendola a oggetto di un vincolo di carattere generale. A maggior ragione la dimostrazione della soppressione del regime democratico dovrà essere analitica e precisa nei dettagli. Riceverà conferma dagli effetti concretamente prodottisi.

In cosa è consistito il disegno “fraudolento” che ha portato alla approvazione del reg. 1466/97? La procedura utilizzata non era stata mai impiegata e non avrebbe mai più potuto esserlo nella sua portata originaria in quanto con il reg. 1466/97 sono state cancellate le “politiche economiche” degli stati che della disciplina degli artt. 102 A e 103 del Tue costituivano il presupposto.
La procedura del regolamento era iniziata nel novembre 1996. Il primo atto pubblicato è apparso sulla Gazzetta ufficiale del 6 dicembre di quell’anno. A quel tempo l’attenzione degli stati membri era concentrata sullo scrutinio di ammissione all’euro, che avrebbe dovuto tenersi entro il 31 dicembre 1996 (art. 109 J). Era stato poi rinviato al 1998. La nuova moneta suscitava grandi speranze. Non si prestò attenzione al reg. 1466/97. Era un atto che non incideva sullo scrutinio. Riguardava il periodo successivo. Il testo ne prevedeva l’entrata in vigore al 1° luglio 1998. Ce se ne sarebbe occupati quando fosse venuto il suo tempo, sempre che si fosse superato lo scrutinio. Il testo del regolamento era scritto in modo rassicurante. Prometteva (art. 3, n. 1) una crescita vigorosa, sostenibile e favorevole alla creazione di posti di lavoro. A voler essere pignoli, il vigore era qualcosa di più e di diverso di quanto l’art. 2 Tue esigeva e prometteva.

La procedura del reg. 1466/97 si è chiusa con la deliberazione del Consiglio del 7 luglio 1997. Gli stati partecipavano al Consiglio con un rappresentante a livello ministeriale abilitato a impegnare il rispettivo governo (art. 146 Tue). Gli stati se potevano essere giustificati per non avere prestato sufficiente attenzione al testo del regolamento alla data, anteriore al novembre 1996, della prima delibera del Consiglio, nel 1997 non avrebbero potuto disinteressarsi della sorte che li attendeva una volta superato lo scrutinio. Non è avvenuto. E’ lecito il sospetto che vi abbia influito la sapiente scelta delle date.

L’adozione del regolamento avvenne il 7 luglio 1997. Era il tempo in cui la Commissione avrebbe cominciato a esaminare la documentazione presentata dagli stati ai fini dello scrutinio. Il 25 marzo 1998 la Commissione formulò la proposta per l’ammissione di undici stati sui dodici aspiranti. La Spagna sarebbe stata rinviata all’anno successivo. Il Consiglio, nella composizione di capi di stato o di governo, fece sua la proposta della Commissione. Il reg. 1466/97 fissava (art. 13) esso stesso la data della sua entrata in vigore al 1° luglio 1998. Per quale ragione se ne era richiesta l’adozione da parte degli stati prima che venisse effettuato lo scrutinio e se ne conoscesse l’esito se il regolamento avrebbe dovuto e potuto applicarsi solo agli stati ammessi?
“Caro stato membro – sembra sentire che la richiesta di adesione quasi sussurrasse – se non firmi subito, il consenso all’ingresso nell’euro potrebbe essere problematico”. Un ricatto frutto della casualità delle date o intenzionale?

Alla base di ogni moneta vi è sempre una disciplina giuridica. Può essere quella propria di un regime di mercato, quella di un regime di stampo collettivista, o quella di una economia mista. Queste tipologie, diverse tra loro, hanno un elemento in comune. Alla gestione della moneta è sempre preposta una autorità politica facente parte dell’organismo di vertice. Nei regimi di mercato l’autorità politica è coadiuvata dal responsabile della Banca centrale. L’euro costituisce il primo esempio di una moneta in cui, secondo la disciplina del Trattato, vertici politici, pur partecipando alla gestione della moneta, non ne avrebbero avuto la responsabilità esclusiva. Avrebbe avuto parte nella gestione e vi avrebbe esercitato un ruolo dominante, una disciplina astratta. La specificità della nuova moneta, l’euro, sarebbe stata desumibile dalla disciplina alla quale il Tue l’assoggettava.

Il 1° gennaio 1999 è stata immessa sui mercati la moneta disciplinata dal reg. 1466/97.Se si accerterà che la disciplina del regolamento è diversa, anzi opposta rispetto a quella del Tue, bisognerà concludere che l’euro circolante dal 1° gennaio 1999 è un’altra moneta rispetto a quella del Trattato. Questa nuova moneta usa il nome e i simboli di quella voluta dal Trattato. La moneta disciplinata dal Trattato è l’unica “autentica”. Non essendo avvenuto il suo lancio né alla data stabilita, né in qualsiasi altra successiva, l’“euro autentico” è una moneta mai nata. Quella che usurpa il suo nome, e che è stata presentata come se fosse quella del Trattato e in quanto tale accettata nei mercati, è una moneta falsa che, nascoste le proprie natura e identità, si appropria di quelle dell’euro autentico.