Guerra e pace. Cosa dice l’art. 11 della Costituzione? (di P. Becchi e G. Palma)

Non abbiamo conoscenze militari, ma osserviamo che nella legge di conversione all’art. 2 si parla espressamente dell’invio di mezzi militari di difesa “non letali”, anche se all’art. 2 bis la legge prevede che con uno o più decreti il Ministro della difesa – di concerto col Ministro degli esteri – definiscano “l’elenco dei mezzi, materiali ed equipaggiamenti militari”. Sarebbe contraddittorio ritenere che il 2 bis autorizzi quanto viene escluso dall’art. 2. Su tali decreti e sulla situazione generale, sempre ai sensi dell’art. 2 bis, il ministro della Difesa e quello degli Esteri devono informare le Camere con cadenza almeno trimestrale. Il tutto, per ora, fino al 31 dicembre 2022, data in cui scade (salvo proroghe) il nuovo stato di emergenza dichiarato dal governo per la crisi in Ucraina. Questa la situazione: potevamo prendere queste decisioni sulla base della nostra Costituzione?

Cosa dice l’art. 11 della Costituzione

L’art. 11 della Costituzione afferma che “l’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali”. Pertanto, non sono ammesse guerre di “aggressione” contro altri popoli ma esclusivamente guerre “difensive” per il nostro popolo. La guerra, insomma, a rigore è ammessa dalla nostra Costituzione solo se siamo attaccati militarmente da un altro Stato.

Ma l’art. 11 dice anche: l’Italia “consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”. Le limitazioni di sovranità cui fa riferimento il secondo periodo della disposizione costituzionale devono rispettare il principio secondo cui “l’Italia rinuncia alla guerra come strumento di conquista e di offesa alla libertà degli altri popoli. Stato indipendente e libero, l’Italia non consente, in linea di principio, altre limitazioni alla sua sovranità, ma si dichiara pronta, in condizioni di reciprocità e di eguaglianza, a quelle necessarie per organizzare la solidarietà e la giusta pace fra i popoli […], nel rispetto dei valori internazionali”. Questa l’interpretazione offerta dalla relazione del presidente della sottocommissione all’Assemblea costituente, Meuccio Ruini, al progetto di redazione dell’art. 11 agli inizi del 1947: ripudio della guerra; limitazioni di sovranità verso organizzazioni internazionali solo in condizioni di reciprocità e solo per fare la pace; mai guerre di aggressione. Il succo delle intenzioni dei Costituenti fu questo.

Onu e Nato

Quali sono queste organizzazioni internazionali nei confronti delle quali l’Italia è disposta a “limitare” la propria sovranità per garantire – in condizioni di parità con gli altri Stati – “la pace e la giustizia fra le Nazioni”? Nei verbali dell’Assemblea costituente – compresi quelli di fine 1947 quando la disposizione costituzionale venne approvata dall’Aula in via definitiva – si parla esclusivamente dell’Onu (Organizzazione delle Nazioni Unite), fondata nel 1945 al posto della precedente Società delle Nazioni. Il Consiglio di Sicurezza dell’Onu – l’organo direttivo che adotta gli interventi militari – è composto di 15 membri, di cui 5 permanenti e con diritto di veto (Stati Uniti d’America, Francia, Cina, Regno Unito e Unione Sovietica), pertanto – nel caso in questione – considerato che la Federazione Russa conserva ancora il diritto di veto all’interno del Consiglio, non si può parlare di un intervento militare a sostegno dell’Ucraina da parte dell’Onu.

La Nato, invece, che in questa situazione è quella che chiede l’invio delle armi, è costituita da un  trattato firmato a Washington nel 1949 che istituisce un’organizzazione internazionale (Organizzazione del Trattato dell’Atlantico del Nord) per la collaborazione nel settore della difesa nei confronti dei medesimi Paesi che ne fanno parte, con a capo gli Stati Uniti d’America. Si tratta della cosiddetta “Alleanza Atlantica” che si contrapponeva al successivo Patto di Varsavia del 1955 tra i Paesi che facevano capo all’Unione Sovietica.

È evidente, dunque, che le “limitazioni di sovranità”, per ragioni temporali, non potevano riferirsi anche alla Nato in quanto organizzazione internazionale successiva all’approvazione della nostra Costituzione. Tuttavia, avendo l’Italia sottoscritto quel Trattato nel 1949, ne accetta i relativi obblighi e impegni internazionali; pertanto, eventuali partecipazioni militari al fianco della Nato rientrano nelle “limitazioni di sovranità” di cui all’art. 11. Ma per fare che cosa? Entro quali limiti? Con quali finalità?

Il trattato Nato prevede operazioni a scopo difensivo in caso di attacco esterno nei confronti dei Paesi aderenti o dei territori facenti parte dell’Alleanza Atlantica, ma nella situazione in esame l’Ucraina non fa parte né della Nato né dell’Unione europea. L’Ucraina ha fatto parte dell’Unione Sovietica fino al 25 dicembre 1991, poi è diventata Stato indipendente a causa della caduta dell’URSS. Sta di fatto che la regione ucraina del Donbass, per la quale Putin ha scatenato il conflitto, si trova geograficamente a ridosso della Russia, e la sua popolazione è di lingua russa e subisce una persecuzione quasi decennale da parte del potere centrale ucraino.

L’intervento russo in Ucraina ha spinto la Nato – sotto l’egida degli Stati Uniti d’America – a chiedere ai Paesi che ne fanno parte di inviare armi all’Ucraina, ma si noti senza neppure entrare nel territorio ucraino, perché la Nato stessa non può intervenire in Ucraina, o meglio un suo diretto coinvolgimento sarebbe un atto di guerra nei confronti della Russia. Ma per quale motivo dovevamo accettare questa richiesta dal momento che l’Ucraina non fa parte dell’Alleanza? Per difendere i confini di uno Stato che opprime al suo interno una minoranza di lingua russa (che nel Donbass peraltro è maggioranza) e che non vuole più essere sottomessa? Chi è l’aggressore e l’aggredito nel Donbass? Siamo intervenuti negli ultimi otto anni in difesa della minoranza di lingua russa perseguitata nel Donbass dal potere centrale ucraino? Chi vuole oggi veramente la prosecuzione del conflitto in Ucraina e perché?

Solo armi di difesa “non letali”?

E ora la domanda più inquietante: basta quel decreto-legge convertito in legge dal Parlamento per autorizzare il governo a fare quello che vuole? Pare proprio di no, anche perché quella legge di conversione (art. 2) consente di inviare in linea di principio solo armi di difesa “non letali”, con relativo obbligo da parte dei ministri della difesa e degli esteri di informare le Camere – almeno con cadenza trimestrale – sulle armi da inviare e sulla situazione generale (art. 2 bis). Abbiamo al momento inviato solo questo tipo di armi difensive? Oggi non lo sappiamo perché il ministro della Difesa, per il momento, ha secretato questa informazione. Forse ce lo dirà tra tre mesi, chissà.

Certo è che se sul campo di battaglia si trovassero resti di nostre armi non previste dalla legge di conversione sarebbe un atto gravissimo in quanto il governo avrebbe violato non una legge dello Stato e l’art. 11 della Costituzione. A questo punto sarebbe il caso che il premier Draghi riferisse al più presto in Parlamento, sia in ordine all’incontro avuto con il presidente USA Biden in questi giorni, sia su che tipo di armi stiamo inviando all’Ucraina. La riservatezza per ragioni militari sarebbe giustificata solo se il Paese fosse investito direttamente nel conflitto, non se il conflitto – cui peraltro siamo (ancora) estranei – si svolge tra due Stati che non appartengono né alla Nato né all’Unione europea. Le Camere non servono soltanto a ratificare le decisioni del governo, come peraltro è accaduto negli ultimi due anni con l’emergenza sanitaria; ad esse spetta anche – e soprattutto – il potere di controllo e di indirizzo politico cui il governo deve attenersi.

Paolo Becchi e Giuseppe Palma