Corso di relazioni internazionali: quindicesima lezione. Architettura finanziaria internazionale.

Difficoltà nella regolamentazione

Le regolamentazioni bancaria utilizzate negli Stati Uniti e in altri Paesi non sono efficaci in un contesto internazionale nel quale le banche possono spostare i loro affari tra giurisdizioni differenti.

In un sistema bancario internazionale le regole sono meno efficaci e ridotte per effetto dell’attività bancaria offshore:

1) L’assicurazione sui depositi è sostanzialmente assente nell’attività bancaria internazionale. Il sistema assicurativo nazionale copre alla stessa maniera depositi nazionali ed esteri, ma il volume di assicurazione è sempre troppo piccolo per coprire le dimensioni dei depositi in un sistema bancario internazionale. In particolare non sono protetti i depositi interbancari.

2) L’assenza di obblighi di riserva all’estero è stato uno dei fattori principali della crescita del commercio di Eurovalute. Mentre le Eurobanche godono di un vantaggio competitivo sfuggendo alla tassazione implicita nell’obbligo di riserva. Nessun Paese può risolvere il problema affrontandolo singolarmente tramite l’imposizione di obblighi di riserva sulle filiali estere delle proprie banche. Tuttavia, accordarsi sulle regole richiede un’azione politica di accordo comune e uniforme, ma molti Paesi sono riluttanti ad allontanare gli affari bancari dai propri confini per effetto di controlli stringenti.

3) Le ispezioni bancarie per imporre requisiti di capitalizzazione e le restrizioni sulle attività diventano più difficili in un contesto internazionale. Le autorità nazionali di regolamentazione di solito tengono sotto controllo i bilanci delle banche nazionali e delle loro filiali estere su base consolidata. Sono però meno rigorose nel monitoraggio delle sussidiarie estere e delle affiliate, per cui le banche sono spesso state in grado di approfittare di questa debolezza, spostando affari rischiosi verso Paesi con minori vincoli.

4) C’è incertezza riguardo a quale banca centrale debba agire quale prestatore di ultima istanza nell’attività bancaria internazionale. Supponiamo che la sussidiaria londinese di una banca italiana conduca principalmente affari in Eurodollari, chi dovrebbe monitorare sull’operato, le autorità britanniche, americane o italiane? Dovrebbe essere la FED ad assumersi la responsabilità di salvare la sussidiaria da un improvviso drenaggio di depositi o dovrebbe farlo da Banca d’Inghilterra? O è la BCE che dovrebbe assumere la responsabilità ultima? In un contesto internazionale, una banca centrale potrebbe dover prestare risorse a una banca localizzata all’estero per la quale non possiede strumenti di controllo adeguati. Le banche centrali sono quindi riluttanti a estendere il raggio d’azione delle loro responsabilità di prestatori di ultima istanza.

5) Quando una banca ha attività e passività in molti paesi, alcuni governi potrebbero dover condividere le responsabilità operative e finanziarie di un salvataggio. Le incertezze che ne derivano possono ridurre o anche bloccare le operazioni di salvataggio.

Cooperazione internazionale sulla regolamentazione

L’internazionalizzazione dell’attività bancaria ha indebolito le difese nazionali contro i fallimenti bancari, ma allo stesso tempo ha reso più urgente la necessità di difese efficaci. L’attività bancaria offshore coinvolge un ammontare enorme di depositi interbancari: un livello elevato di essi significa che i problemi di una banca potrebbero essere altamente contagiosi e trasmettersi rapidamente alle banche con cui questa è in affari.

Agli inizi degli anni Settanta, il nuovo regime di cambi flessibili introdusse una nuova fonte di disturbo: una grande e inattesa variazione del tasso di cambio che avrebbe potuto spazzare via il capitale di una banca esposta. In risposta a questa minaccia, nel 1974, i capi delle banche centrali di 11 Paesi industrializzati crearono un gruppo chiamato Comitato di Basilea, il cui compito era di raggiungere “un miglior coordinamento della sorveglianza esercitata dalle autorità nazionali sul sistema bancario internazionale”. (Il comitato di Basilea rimane il principale forum per la cooperazione tra le banche centrali di differenti Paesi).

Gli accordi (di Basilea I) prevedono che le agenzie di regolamentazione monitorino le attività delle sussidiarie estere delle banche oltre che delle loro filiali. Inoltre, il comitato di Basilea suggerisce un livello prudenziale minimo di capitale bancario (generalmente l’8% delle attività) e un sistema di misurazione del capitale.

Con gli accordi di Basilea II, si è esteso il controllo prudenziale per via delle crescente importanza dei nuovi mercati emergenti che hanno liberalizzato i loro sistemi finanziari per consentire il commercio di attività finanziarie private con l’estero. Da qui la necessità di adottare principi fondamentali per un’efficace vigilanza sul sistema bancario, in cooperazione tra paesi industrializzati e paesi in via di sviluppo.

Tutto questo non è stato sufficiente a scongiurare la crisi finanziaria del 2007 e ha portato il Comitato di Basilea e il FMI ad accordarsi su nuove regole ancora più stringenti che vanno sotto il nome di Basilea III, e che vedrà applicazione in seguito.

La tendenza crescente alla cartolarizzazione e gli scambi di azioni e di altri prodotti “derivati” hanno reso più difficile per le autorità di regolamentazione delineare un quadro esatto dei flussi finanziari globali dalla sola analisi dei bilanci delle banche.

L’attuale struttura del mercato internazionale dei capitali implica rischi di instabilità finanziaria che possono essere ridotti solo attraverso la stretta collaborazione delle autorità di vigilanza bancaria e finanziaria di molti Paesi.

La riforma dell’architettura finanziaria internazionale

La crisi ha dimostrato chiaramente che un Paese poteva essere a rischio pur avendo una situazione economica apparentemente sana. Per esempio, nessuna delle economie asiatiche colpite dalla crisi aveva eccessivi disavanzi di bilancio, eccessivi tassi di espansione monetaria, livelli preoccupanti di inflazione o alcuno degli indicatori che hanno tradizionalmente segnalato vulnerabilità agli attacchi speculativi, queste riguardavano però questioni come la solidità del sistema bancario, che sarebbe rimasta sopita in assenza di forti deprezzamenti della moneta.

Un’altra ragione per ripensare la finanza internazionale è la forza del contagio attraverso i mercati internazionali di capitali. La velocità e la forza con le quali gli shock del mercato potevano contagiare economie molto distanti suggeriscono che misure preventive prese da un singolo Paese potessero non bastare.

Alla luce del contagio che si è verificato nuovamente con la diffusione a livello mondiale della crisi del 2007, l’opinione che la finanza internazionale necessiti di una revisione è più che mai forte. La crisi e la sua diffusione rende chiaro che ci sono alcuni trade-off di politica economica in economia aperta che sono diventati ancora più difficile da gestire.

Dei tre obiettivi condivisi del trilemma macroeconomico fondamentale in economia aperta ( indipendenza della politica economica, stabilità del tasso di cambio e perfetta mobilità dei capitali), solo due possono essere raggiunti simultaneamente. Il problema è che a causa della minaccia di crisi finanziarie, sembra difficile, se non impossibile raggiungere i tre obiettivi simultaneamente.

– La stabilità del cambio è più importante per un tipico Paese in via di sviluppo che per un Paese industrializzato, proprio perché i primi sono meno in grado di influenzare le loro ragioni si scambio rispetto ai secondi, e la stabilità del cambio può essere più importante per tenere sotto controllo l’inflazione ed evitare stress finanziari. In particolare, la pratica diffusa dei PVS di prendere a prestito in dollari o altre valute, implica che i deprezzamenti della propria valuta possono far aumentare l’onere reale dei debiti.

– Mentre un Paese più forte economicamente come gli Stati Uniti può accettare un tasso di cambio flessibile, un paese meno forte trova spesso difficile sostenere i costi di un’elevata volatilità del tasso di cambio, in parte perché risente delle conseguenze negative dovute al fatto di contrarre debiti denominati nelle rispettive valute nei confronti di paesi stranieri (un PVS obbligato a prendere a prestito in una valuta estera non ha la possibilità di deprezzare la propria valuta per ridurne l’ammontare), in parte perché è più aperto agli scambi internazionali. Di conseguenza, anche i Paesi che sostengono di lasciar fluttuare i propri tassi di cambio possono mostrare una “paura della fluttuazione” e limitare le fluttuazioni della valuta. Allo stesso tempo il sistema rigido di un accordo di cambio può privare un Paese della flessibilità, specialmente durante le crisi finanziarie in cui la banca centrale deve agire da prestatore di ultima istanza.

– Alcuni economisti influenti come Stiglitz e Krugman hanno sostenuto che i PVS dovrebbero mantenere o reintrodurre restrizioni alla mobilità dei capitali, per essere in grado di esercitare l’autonomia monetaria, beneficiando di una relativa stabilità dei cambi, anche se i policy maker sia dei PVS sia dei Paesi industrializzati continuano a pensare che i controlli di capitale siano difficili da far rispettare a lungo o troppo pericolosi per le normali relazioni economiche.

Per questo, gran parte del dibattito sull’architettura finanziaria si è concentrato sulle misure preventive, su come rendere meno dolorose le scelte rimanenti.

Misure preventive.

Ciò che rende difficile la scelta di un regime di cambio è il rischio di crisi finanziaria. Alcune recenti proposte si sono concentrate sui modi di ridurre quel rischio.

Più trasparenza. Banche e investitori esteri che prestano denaro alle imprese devono conoscere i rischi , per questo v’è bisogno di più trasparenza nella circolazione delle informazioni finanziarie, attraverso dettagliati resoconti sulla posizione finanziaria di un’azienda. La speranza è che tale sistema riduca sia la tendenza a eccessivi afflussi di capitale verso un Paese quando le cose vanno bene, sia la fuga quando la verità si rivela meno favorevole delle previsioni.

Sistemi bancari più solidi. In presenza di una maggiore solidità bancaria si eviterebbe si scatenare il panico nella corsa agli sportelli. Le proposte sarebbero quelle di una più attenta regolamentazione dei rischi o di maggiori obblighi di riserva, che assicurano che una certa percentuale di fondi di proprietà della banca siano a copertura dei rischi.

Maggiori linee di credito. Alcuni policy maker vorrebbero anche introdurre speciali linee di credito a cui i Paesi possono attingere nell’eventualità di una crisi finanziaria, aumentando di fatto le loro riserve di valuta estera. L’idea che la mera esistenza di una linea di credito le renderebbe superflue: se gli speculatori sanno che i Paesi hanno a disposizione abbastanza credito da far fronte anche a deflussi di capitale, non spererebbero (o temerebbero) che le loro azioni diano origine a un’improvvisa svalutazione. Tali linee di credito (o linee di swap delle banche centrali) potrebbero essere fornite da banche private, o da organismi pubblici come il FMI.

Maggiori afflussi di capitale di rischio rispetto a capitale di debito. Se i Paesi finanziassero una maggior proporzione dei loro afflussi di capitale privato attraverso investimenti di portafoglio o investimenti diretti esteri invece che attraverso emissioni di debito, la probabilità di insolvenza sarebbe di gran lunga inferiore. I pagamenti dovuti dal Paese ai creditori esteri sarebbe in tal modo meglio collegati all’andamento economico del Paese, e perderebbero automaticamente valore in tempi di difficile situazione economica.

Quanto efficace siano queste misure è tuttora al centro del dibattito in corso a Basilea e altrove sulla cooperazione globale nella regolamentazione bancaria.

Come affrontare le crisi.

Anche con le misure preventive, le crisi continueranno certamente a verificarsi. Il problema è come affrontarle.

Molte delle proposte riguardano il ruolo e le politiche del FMI. Alcuni ritengono che il FMI debba essere eliminato, sulla base dell’argomentazione che la sua stessa esistenza incoraggia prestiti irresponsabili, facendo credere ai debitori e ai creditori che essi verranno sempre salvati dalle conseguenze delle proprie azioni, una versione di teoria del comportamento sleale. Altri critici sostengono che il FMI è necessario, ma che esso ha travisato il proprio ruolo, per esempio cercando di insistere su riforme strutturali quando avrebbe dovuto invece limitarsi a questioni strettamente finanziarie. Secondo alcuni il FMI sia semplicemente sottocapitalizzata rispetto ai propri compiti, e in un mondo di elevata mobilità dei capitali essa debba avere la possibilità di fornire prestiti molto più grandi e molto più velocemente di quanto riesca a fare oggi.

Un altro insieme di proposte si basa sulla semplice considerazione che, a volte, un Paese non riesce a pagare i suoi debiti, e pertanto i contratti internazionali dovrebbero essere strutturati in modo da accelerare la rinegoziazione tra i creditori e debitori e ridurne i costi. La rinegoziazione e il parziale annullamento del debito potrebbe contribuire a porre fine alla crisi. Una procedura simile sarebbe inefficace e controproducente secondo alcuni, poiché incoraggerebbe i Paesi a prendere a prestito in misura eccessiva, nella consapevolezza di poter facilmente ristrutturare il proprio debito; di nuovo, il problema del comportamento sleale.