Il nuovo MES: le responsabilità oggettive dei Governi Conte I e II. Una ricostruzione documentata

Sul nuovo Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) il dibattito pubblico italiano continua a essere caratterizzato da ricostruzioni spesso parziali, quando non apertamente fuorvianti. Si confonde il MES istituito nel 2012 con la sua successiva revisione, si sovrappongono ruoli istituzionali diversi e si attribuiscono responsabilità che appartengono ad altri soggetti. Eppure la cronologia degli eventi è pubblica, gli atti ufficiali sono disponibili e le norme costituzionali che disciplinano la materia sono inequivocabili. Per comprendere chi abbia realmente assunto le diverse responsabilità politiche è sufficiente seguire i documenti.

Il primo elemento da chiarire riguarda proprio l’oggetto del dibattito. Il MES di cui oggi si discute non è quello istitutivo del 2012.

Il Meccanismo Europeo di Stabilità nasce nel 2012, nel pieno della crisi dei debiti sovrani dell’Eurozona, con la funzione di costituire un fondo permanente di assistenza finanziaria destinato agli Stati membri che avessero perso o rischiato di perdere l’accesso ai mercati. L’accesso agli aiuti era subordinato alla sottoscrizione di programmi di aggiustamento macroeconomico e a specifiche condizionalità concordate con le istituzioni europee.

Negli anni successivi, tuttavia, il contesto economico e finanziario muta profondamente. La Banca Centrale Europea assume un ruolo sempre più rilevante nella stabilizzazione dei mercati attraverso gli strumenti straordinari di politica monetaria, dapprima con il Securities Markets Programme (SMP), successivamente con le Outright Monetary Transactions (OMT) e, soprattutto, con i programmi di acquisto di titoli culminati nel Quantitative Easing. Parallelamente prende forma l’Unione bancaria europea con l’istituzione del Meccanismo di Vigilanza Unico, del Meccanismo di Risoluzione Unico e del Fondo Unico di Risoluzione.

In questo nuovo quadro istituzionale gli Stati membri dell’Eurozona ritengono opportuno aggiornare il Trattato istitutivo del MES. La revisione non ne modifica la funzione fondamentale di strumento di assistenza finanziaria agli Stati membri, ma introduce alcune innovazioni, tra cui il cosiddetto common backstop a favore del Fondo Unico di Risoluzione, la revisione delle linee di credito precauzionali e le nuove clausole di azione collettiva (Single Limb Collective Action Clauses) applicabili ai titoli di Stato emessi successivamente all’entrata in vigore della riforma.

È questa revisione del Trattato — e non il MES originario del 2012 — che costituisce l’oggetto della controversia politica sviluppatasi negli ultimi anni.

La modifica del Trattato non nasce da una decisione unilaterale di uno Stato né da un’iniziativa della Commissione europea. Essa è il risultato di un lungo negoziato intergovernativo condotto tra i governi dei Paesi dell’Eurozona nell’ambito dell’Eurogruppo, del Vertice Euro e del Consiglio dei Governatori del MES, secondo le procedure previste dal Trattato.

L’Italia partecipa pienamente a questo negoziato.

Durante il Governo Conte I, in carica dal giugno 2018 al settembre 2019, con Giovanni Tria Ministro dell’Economia e delle Finanze, si sviluppa una parte rilevante della trattativa tecnica. La delegazione italiana partecipa ai lavori insieme agli altri Stati membri, contribuendo alla definizione del testo.

Con il successivo Governo Conte II, insediatosi nel settembre 2019, con Roberto Gualtieri Ministro dell’Economia e delle Finanze, il negoziato viene portato a conclusione.

Il 30 novembre 2020 l’Eurogruppo raggiunge l’accordo politico definitivo sulla revisione del Trattato istitutivo del MES.

L’11 dicembre 2020 il Vertice Euro prende atto dell’accordo raggiunto dai Ministri delle Finanze dell’Eurozona e invita formalmente gli Stati membri ad avviare le procedure di firma e di ratifica.

Il 27 gennaio 2021, quando il Governo Conte II è ancora in carica, i rappresentanti dei diciannove Stati membri dell’Eurozona sottoscrivono a Bruxelles l’Accordo di modifica del Trattato che istituisce il Meccanismo Europeo di Stabilità.

Per l’Italia la sottoscrizione viene materialmente apposta dal plenipotenziario dello Stato italiano formalmente autorizzato dal Governo. Si tratta della normale procedura prevista dal diritto internazionale: il rappresentante dello Stato non agisce a titolo personale né esercita un’autonoma discrezionalità politica, ma sottoscrive l’accordo in nome della Repubblica italiana sulla base del mandato conferitogli dal Governo. Sotto il profilo formale la firma è quella del plenipotenziario; sotto il profilo politico e giuridico, invece, la decisione di procedere alla sottoscrizione appartiene al Governo che ha condotto il negoziato, condiviso il testo definitivo e autorizzato la firma dell’accordo internazionale, Governo che in quel momento era presieduto da Giuseppe Conte.

Questa successione degli eventi consente una prima conclusione oggettiva.

Il Governo Conte ha partecipato direttamente al negoziato, ha contribuito alla definizione della posizione italiana, ha condiviso il testo definitivo raggiunto in sede europea e ha autorizzato la firma dell’Accordo di modifica.

Questa è la responsabilità politica che gli compete. Diversa è invece la questione relativa all’entrata in vigore della riforma.

Sul punto interviene direttamente la Costituzione italiana. L’articolo 80 dispone che «le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi».

Il significato giuridico della norma è inequivocabile. Il Governo negozia il trattato, partecipa alla sua definizione e lo sottoscrive sul piano internazionale.

Il Parlamento, quando ricorrono le condizioni previste dall’articolo 80, autorizza o non autorizza la ratifica. Si tratta di due competenze costituzionalmente distinte.

Ed è esattamente ciò che è avvenuto nel caso della revisione del MES. Dopo la firma del 27 gennaio 2021 il Trattato modificato è stato sottoposto al Parlamento italiano. L’autorizzazione alla ratifica non è mai stata concessa. Poiché il Trattato modificativo prevede che la sua entrata in vigore sia subordinata alla ratifica di tutti gli Stati aderenti al MES, la mancata ratifica da parte dell’Italia ha impedito, fino a oggi, che la riforma producesse effetti giuridici.

Ne consegue che le responsabilità istituzionali devono essere attribuite distinguendo con precisione i diversi livelli decisionali.

Al Governo Conte appartengono la partecipazione al negoziato, la definizione della posizione italiana, il consenso politico espresso nelle sedi europee competenti e la firma dell’Accordo di modifica del Trattato.

Al Parlamento italiano appartiene invece la decisione di non autorizzarne la ratifica, esercitando una prerogativa attribuita direttamente dall’articolo 80 della Costituzione.

Le due responsabilità non sono sovrapponibili e non possono essere reciprocamente sostituite.

Ciò che non può essere oggetto di interpretazioni mutevoli è invece la cronologia istituzionale.

Il 30 novembre 2020 viene raggiunto l’accordo politico nell’Eurogruppo.

L’11 dicembre 2020 il Vertice Euro ne prende formalmente atto.

Il 27 gennaio 2021 il Trattato modificativo viene firmato anche dall’Italia.

Successivamente il Parlamento italiano non autorizza la ratifica prevista dall’articolo 80 della Costituzione.

In assenza dell’unanimità delle ratifiche richiesta dal Trattato modificativo, la riforma del MES non entra in vigore.

Questa non è un’opinione. È la sequenza dei fatti risultante dagli atti ufficiali dell’Eurogruppo, del Vertice Euro, del Trattato istitutivo del MES e della Costituzione della Repubblica italiana.

La politica può legittimamente cambiare posizione nel tempo, rivedere le proprie valutazioni o criticare decisioni precedentemente condivise. Non può però modificare retroattivamente la cronologia degli eventi né attribuire a soggetti diversi responsabilità che gli atti ufficiali assegnano con chiarezza. Quando si discute della revisione del MES, il punto di partenza dovrebbe essere questo: prima delle opinioni vengono i documenti, e i documenti raccontano una storia che non può essere riscritta. In questo modo si spera che siano state definitivamente chiarite le oggettive responsabilità italiane sulla firma dell’accordo intergovernativo di modifica del MES.

Antonio Maria Rinaldi

Rimani aggiornato seguendoci su Google News!

SEGUICI