15 aprile 1994 – 15 aprile 2019 25 ANNI DI ORGANIZZAZIONE MONDIALE DEL COMMERCIO: IL GLOBAL LEGAL NETWORK DELLE NAZIONI A CUI L’ITALIA NON SA DI ESSERE ISCRITTA (di Gennaro Esposito, non professore)

L’Italia applica il WTO o le norme dell’Unione ? Un’interessante discussione….

Venticinque anni fa, a Marrakech, il Governo della Repubblica Italiana (Ministro per il commercio estero, Paolo Baratta) firmò il Trattato che istituiva l’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) ed i suoi allegati. Tale firma fu apposta in contrasto con la posizione assunta dalla Commissione Europea, la quale, come ricordato nel verbale del Consiglio UE del 7-8 marzo 1994, aveva dichiarato, in frontale conflitto con le posizioni degli Stati, che la firma doveva essere apposta soltanto dalla Comunità Europea, in quanto, a suo dire, «l’Atto finale (…) nonché gli accordi ad esso allegati rientrano nell’esclusiva competenza della Comunità». Il Trattato OMC fu ratificato dal Parlamento italiano con la legge n. 747 del 29 dicembre 1994.

Che la posizione della Commissione Europea fosse priva di fondamento giuridico si poteva agevolmente desumere, oltre che dai princìpi di base del diritto inter-nazionale e delle Organizzazioni Inter-nazionali – entrambi fondati sulle “nazioni” – dallo stesso testo del Trattato dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, il quale, all’art. XII, riserva soltanto agli Stati e ai “territori doganali separati aventi piena autonomia nella conduzione delle relazioni commerciali esterne e nelle altre materie oggetto degli Accordi” (es. Hong Kong, Macao, Taipei) il diritto di acquisire lo status di Membro OMC. Un’entità regionale, asiatica o africana, dai tratti identici all’Unione Europea, oggi non potrebbe richiedere l’accesso all’Organizzazione Mondiale del Commercio, perché priva dei requisiti previsti dal Trattato. Qualunque Stato può invece candidarsi per divenire Membro OMC perché lo Stato, per definizione, ha piena autonomia e responsabilità nelle materie del Trattato OMC. Circa dieci anni dopo la firma di Marrakech, peraltro, nella pronuncia WT/DS174/R del 15 marzo 2005 (contenzioso in materia di Indicazioni geografiche, promosso dagli Usa contro le Comunità Europee), i giudici dell’Organizzazione Mondiale avrebbero esplicitamente rilevato che le Comunità Europee non sono “un territorio doganale separato Membro dell’Organizzazione Mondiale del Commercio» (paragrafo 7.156), che «E’ pacifico che le Comunità Europee non sono uno Stato» (paragrafo 7.159), che «le Comunità Europee non sono una nazione» (paragrafo 7.160).

Lo stesso art. IX del Trattato OMC, nel disciplinare il “decision making” dell’OMC, chiarisce ciò che era d’altra parte ovvio e cioè che alle Comunità Europee non è accordato un diritto di voto, ulteriore ed autonomo, rispetto a quello di cui sono titolari gli Stati-nazione in quanto aderenti all’OMC. Ad abundantiam: l’art. VII del Trattato OMC, al comma 4, stabilisce che “ciascun Membro” ha l’obbligo di versare il proprio contributo annuale al budget dell’Organizzazione Mondiale del Commercio: in quanto Membri a pieno titolo dell’OMC, sono ovviamente gli Stati europei membri OMC (Italia, Francia, Germania, etc.), e non l’Unione Europea, a versare tale contributo annuale (https://www.wto.org/english/thewto_e/secre_e/contrib_e.htm).

A 25 anni dall’istituzione dell’Organizzazione Mondiale del Commercio persistono ampie ambiguità circa la presenza dell’entità “Unione Europea” nel sistema OMC e quindi circa le norme che disciplinano il mercato globale. Nella quotidianità tali ambiguità sono velate dall’approccio complessivamente praticato dagli organi UE nei confronti delle norme prima GATT e poi OMC: ‹‹Gli accordi OMC non figurano in linea di principio tra le normative alla luce delle quali la Corte controlla la legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie›› (C-377/02). In nome della prospettiva “europeista”, gli organi UE chiedono dunque che i tribunali italiani, francesi, tedeschi, etc. ignorino completamente le norme dell’Organizzazione Mondiale del Commercio ed accettino che gli organi UE ne prescindano a loro volta. Numerosi sono i casi in cui i tribunali italiani si sono discostati da tale indirizzo (es.: “Nonostante il differente orientamento della giurisprudenza comunitaria, i protocolli di cui all’accordo GATT, grazie alle leggi di ratifica ed esecuzione, attribuiscono ai singoli diritti pienamente tutelabili dinanzi alla giurisdizione nazionale”, Tribunale di Napoli, 12 novembre 1984, Soc. Montedison C. Min. fin.).

Il problema è strutturale, attiene alla struttura del mercato europeo e del mercato globale, alla corretta interpretazione dell’art. 11 Cost.: qui, per ragioni di spazio, ci si limita a rilevarne l’importanza, rinviando, per i contenuti, a Fonti più qualificate, tra cui si citano le seguenti

“La questione sollevata dall’onorevole Bastianetto, perché si accenni all’unità europea, non è stata esaminata dalla Commissione. Però, raccogliendo alcune impressioni, ho compreso che non potrebbe avere l’unanimità dei voti. L’aspirazione all’unità europea è un principio italianissimo; pensatori italiani hanno posto in luce che l’Europa è per noi una seconda patria. E’ parso, però, che anche in questo momento storico, un ordinamento internazionale può e deve andare oltre i confini d’Europa” (Intervento dell’on. Meuccio Ruini, presidente della “Commissione per la Costituzione”, composta di 75 membri dell’Assemblea costituente ed incaricata di elaborare e proporre il progetto di Costituzione repubblicana, nella seduta plenaria dell’Assemblea Costituente, sessione pomeridiana del 24 marzo 1947, discussione sul testo dell’art. 11 Cost.).

‹‹… almeno parte della nostra dottrina si è da qualche tempo posta in termini più concreti e quindi più produttivi, abbandonando finalmente la pretesa .. di poter tutto semplicisticamente risolvere deducendo dalle solite generiche considerazioni sulla cd. sopranazionalità e quindi sulle finalità e le caratteristiche del processo d’integrazione comunitaria … [I fautori della ‘primauté’ del diritto comunitario] .. peccando ancora una volta di … troppo amore comunitario, essi sono sembrati unicamente ispirati dall’ansia di ‘privilegiare’ a tutti i costi i trattati europei, per farne una sorta di supertrattati, di valore inusitato e di forza irresistibile, in nome non tanto di rigorose valutazioni scientifiche o di indiscutibili dati normativi, quanto di apodittiche proclamazioni di ‘novità’, ‘diversità’, ecc. direttamente connesse alla dichiarata superiorità e assolutezza dei fini politici ultimi perseguiti …›› (Antonio Tizzano, “Pretesa diversità di effetti del G.A.T.T. e dei Trattati comunitari nell’ordinamento italiano”, in “Il Foro Italiano”, 1973, n. 9, I, p. 2443-2452).

‹‹Né mi sembra possa ragionevolmente dubitarsi del fatto che le norme internazionali vincolanti per la Comunità e gli Stati membri, pertanto parte integrante del complessivo sistema giuridico comunitario, costituiscano un parametro della legittimità e della congruità delle norme rispetto alle quali hanno la prevalenza. Francamente, non riesco a sottoscrivere soluzioni di tipo diverso, in particolare non riesco ad immaginare come una norma degli accordi OMC o già del GATT, che sia vincolante per la Comunità e per gli Stati membri e per ciò stesso parte integrante del sistema comunitario, possa non determinare l’invalidità di un atto comunitario configgente o di una normativa nazionale altrettanto configgente, a meno che non se ne voglia ridurre il rango ad un livello inferiore, ciò che è sicuramente inammissibile sotto il profilo già della teoria generale del diritto internazionale. La giurisprudenza della Corte [di Giustizia delle Comunità Europee ndr] relativa al GATT 1947 è tuttavia decisamente diversa, per non dire di segno opposto … Indubbiamente si tratta di una giurisprudenza che .. pone notevoli problemi e rischia di condurre a risultati criticabili e comunque contraddittori … [L]a Corte ha dunque sottoscritto la posizione della Commissione, secondo cui gli Stati membri non possono invocare la loro interpretazione degli obblighi GATT e decidere se rispettarli o meno; e neppure possono invocare la loro interpretazione per far valere l’invalidità di una posizione comunitaria di diritto derivato … Questa soluzione … io non riesco a sottoscrivere. Almeno non riesco a cogliere il corretto fondamento giuridico di tale soluzione … le ragioni dell’orientamento della Corte, se guardato in trasparenza, sono altrove. Ciò che si ricava con sufficiente chiarezza … è un dato non tanto giuridico quanto soprattutto di opportunità o di politica istituzionale, se si preferisce. In sostanza, si vuole lasciare alle istituzioni politiche, cioè alla Commissione ed al Consiglio, la interpretazione e più in generale la ‘gestione’ delle norme convenzionali che ci occupano, ieri GATT ed oggi OMC … Ritengo invero inaccettabile, questo sì, l’idea che l’idoneità delle norme OMC, e già del GATT, a fungere da parametro della legittimità della norma comunitaria nazionale configgente sia condizionata all’effetto diretto della norma stessa, così come la Corte di Giustizia ha fino ad oggi affermato›› (Tesauro G., “I rapporti tra la Comunità europea e l’OMC”, in “Diritto e Organizzazione del commercio internazionale dopo la creazione della Organizzazione Mondiale del Commercio”, Società Italiana di Diritto Internazionale, II Convegno, Milano, 5-7 giugno 1997, Editoriale Scientifica).

‹‹L’esclusione della diretta applicabilità … ci sembra di dubbia validità in presenza di norme obiettivamente self-executing›› (Giorgio Sacerdoti, “Profili istituzionali dell’OMC e principi base degli Accordi di settore”, in “Diritto e Organizzazione del commercio internazionale dopo la creazione della Organizzazione Mondiale del Commercio” – Società Italiana di Diritto Internazionale, II Convegno, Milano, 5-7 giugno 1997, Editoriale Scientifica).

‹‹Gli Stati sono quasi 200, le organizzazioni internazionali 2.000 … Nell’ultimo quarto di secolo l’ordine giuridico globale ha fatto passi da gigante, per cui il diritto gioca in esso un ruolo determinante … Al centro del sistema vi è il WTO. Attraverso il commercio, questo finisce per regolare – o, meglio, finisce per prestare la sua forza regolatoria – ad autorità diverse, per l’applicazione di regole che riguardano i settori più disparati, dall’ambiente all’agricoltura, alla fauna, alla salute, alla sicurezza alimentare .. Dall’esame qui fatto sono esclusi gli organismi ‘regionali’, come l’Unione Europea, che evolvono in poteri pubblici comparabili agli Stati, anche se da essi diversi››, Sabino Cassese “Oltre lo Stato”, 2006, ed. Laterza.

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GLI ACCORDI ALLEGATI AL TRATTATO OMC

Il primo allegato (“Accordi Multilaterali relativi al Commercio dei Prodotti”) del Trattato OMC comprende, oltre alla versione aggiornata del GATT 1947, dodici Accordi (sull’agricoltura, sui prodotti tessili, sulle misure sanitarie e fitosanitarie, sulle barriere tecniche al commercio, sulle misure relative agli investimenti, sull’antidumping, sulla valutazione in dogana, sulle ispezioni pre-imbarco, sulle regole d’origine, sulle licenze alle importazioni, sui sussidi, sulle misure di salvaguardia). Il secondo allegato riguarda la circolazione internazionale dei servizi (e dei lavoratori). Il terzo allegato riguarda la proprietà intelletuale (e le produzioni tipiche, sia di natura agricola che di natura non agricola). Il quarto allegato disciplina l’iter che i Membri OMC possono attivare se vogliono vedere osservate le regole OMC e quindi se vogliono garantirsi la tutela, nelle altre nazioni del mondo, dei propri legittimi interessi economici e commerciali. Il quarto allegato riguarda un esercizio periodico di monitoraggio delle politiche commerciali nazionali. Il quinto allegato comprende alcuni accordi di carattere plurilaterale, che si caratterizzano, sotto il profilo giuridico, in quanto non sono stati firmati da tutti gli Stati Membri dell’Organizzazione Mondiale del Commercio ma solo da una parte di essi: tra tali accordi plurilaterali, spicca l’Accordo in materia di appalti pubblici.

IL SISTEMA OMC IN 4 PUNTI ESSENZIALI

1. La missione dell’Organizzazione Mondiale del Commercio consiste nel “consentire l’uso ottimale delle risorse mondiali in accordo con l’obiettivo dello sviluppo sostenibile” (Preambolo). Il sistema di regole OMC, infatti, da una parte riconosce ad ogni impresa del mondo un generale “diritto ad esportare”, dall’altra riconosce ad ogni Stato Membro dell’OMC il diritto/dovere di tutelare – senza discriminazioni – una serie di interessi nazionali. In tal modo il sistema OMC – grazie alle sue regole, ai suoi meccanismi di cooperazione tra gli Stati, ai suoi giudici e ai suoi meccanismi sanzionatori – assicura un complesso, ma potenzialmente efficace, bilanciamento tra l’interesse generale a commerciale e gli interessi extracommerciali delle singole comunità nazionali. Sotto questo profilo, è legittimo asserire che l’OMC ha pressoché cancellato le politiche commerciali degli Stati perché ha strutturato il sistema internazionale di regole entro il quale il commercio di ogni nazione può utilmente svilupparsi. D’altronde, l’OMC ha generato un nuovo lavoro per gli apparati pubblici nazionali, chiamati a porre costantemente in relazione le proprie regolazioni interne di settore (salute, cultura, sicurezza, sussidi, sviluppo, ricerca, dogane, tutela del consumatore, tutela del patrimonio storico, artistico e archeologico, morale pubblica, etc.) con le regolazioni delle altre nazioni, all’interno del quadro complessivo OMC. L’apparato statale che ignori i contenuti della globalizzazione giuridica e manchi pertanto di calibrare, costantemente, i propri schemi di regolazione interni rispetto a quelli degli altri Stati e rispetto al quadro OMC, diventa, evidentemente, ostile alla propria comunità nazionale (consumatori, imprese, lavoratori), che da un lato è oggettivamente esposta alla competizione globale e alle importazioni di prodotti dall’estero, ma, dall’altro, subisce insensati ed obsoleti schemi burocratici di tipo “no global”.

2. Il sistema OMC attribuisce alle nazioni (comunità nazionali), in cooperazione tra loro, la funzione del “normare”: le decisioni dell’OMC vengono assunte all’unanimità. E attribuisce alle nazioni anche la funzione del “controllare”. L’Organizzazione Mondiale del Commercio, infatti, è un’associazione orizzontale di nazioni, che si fonda sul paradigma della “rete”: in quanto tale, l’OMC non soltanto manca di un proprio apparato tecnico centrale (es. Ministeri, Commissione Europea), ma manca anche di un proprio autonomo apparato di controllo (es. Polizia, Carabinieri) che sia preposto a verificare che nel mondo intero abbia luogo il sistematico rispetto delle norme degli Accordi OMC. La repressione della violazione non è demandata ad organi istituzionali perché una polizia internazionale del commercio semplicemente non esiste. Il sistema OMC ha dunque fatto di necessità, virtù: l’azione sistematica di controllo dell’osservanza delle sue regole è affidata, udite udite, agli “interessati”: è sulle imprese nazionali, sui consumatori nazionali e sugli apparati pubblici nazionali che gravano il compito e la responsabilità di organizzarsi per vedere rispettate le regole che tutelano i loro legittimi interessi. Il sistema OMC, nato nel 1994, quindi già con le logiche del web, si fonda sulla consapevolezza che il tentativo di centralizzare le funzioni del normare e del controllare in un apparato burocratico non avrebbe avuto alcuna speranza di successo e pertanto, grazie al web, ha sposato una visione del diritto che si fonda sulla socialità. All’uopo, ogni Accordo OMC costruisce e disciplina un raffinato sistema internazionale di trasparenza e di condivisione delle informazioni e delle decisioni di regolazione. Nel tutelare i propri interessi, peraltro, ciascuna comunità nazionale fornisce il proprio contributo ai fini della tutela, in concreto, del diritto internazionale nel mondo e quindi della sostenibilità dei processi del mercato mondiale. Se la cifra pratica del mercato “globale” risiede nell’interdipendenza e nel pluralismo decisionale, il diritto OMC ha saputo ricavarne il proprio stesso fondamento. A proposito dei meccanismi di tutela contemplati dal diritto OMC, così scriveva Renato Ruggiero, primo Direttore Generale eletto dell’Organizzazione Mondiale del Commercio: “Il mio sospetto è che né i governi né le industrie si siano ancora resi conto della effettiva estensione di queste garanzie” [la traduzione è di chi scrive] in: “The World Trade Battle Heats Up,” The Vancouver Sun, A15 (Nov. 30, 1999).

3. Il sistema di risoluzione delle controversie (Dispute Settlement Body) previsto dal Trattato di Marrakech costituisce certamente il punto di forza dell’Organizzazione Mondiale del Commercio rispetto alle altre Organizzazioni Internazionali. Una nazione che si ritenga danneggiata da un comportamento illegittimo posto in essere da un’altra nazione può infatti attivare un contenzioso e farsi certificare le proprie legittime ragioni presso i giudici dell’Organizzazione Mondiale del Commercio: in caso di mancata ottemperanza della pronuncia dei giudici OMC da parte del paese trasgressore la nazione ingiustamente danneggiata viene autorizzata dal sistema giudiziario OMC ad introdurre misure di ritorsione, che saranno proporzionali al danno subito e che vanno a danneggiare gli interessi commerciali della nazione che ha contravvenuto alle regole. L’iter che porta all’autorizzazione all’adozione di ritorsioni è, dunque, un momento di alta civiltà giuridica mista a pragmatismo: la pronuncia del collegio arbitrale OMC rende infatti anche le contromisure – unilaterali solo nell’esecuzione materiale (ciò che d’altronde è in linea con l’assenza, già commentata, di una polizia mondiale del commercio) – parte essenziale di un gioco che resta comune. Si deve anzi aggiungere che l’efficacia di tali misure punitive e compensative – sospensione di alcune concessioni a beneficio del paese trasgressore – assicura una pressione sistemica a sostegno del diffuso rispetto delle regole e costituisce un meccanismo agile ed efficace che si fonda sulla consapevolezza che una solida relazione tra le parti del giudizio pre-esiste alla controversia e ad essa sopravviverà, sicché sopra tale relazione (commerciale) diventa possibile costruire un atto che è a sostegno del diritto e della giustizia.

4. Concepita al servizio delle innumerevoli interazioni di cui il mercato globale si sostanzia, è su di esse che l’Organizzazione Mondiale del Commercio fonda anche i meccanismi di funzionamento. Gli Accordi OMC prevedono raffinati “social network” attraverso i quali far circolare informazioni tra tutte le nazioni del mondo e, a tendere, tra tutti i soggetti, individuali e collettivi, che siano interessati a fornire il proprio contributo alla migliore regolazione del mercato mondiale. L’Information Management System riguardante le barriere tecniche al commercio (http://tbtims.wto.org/) e l’Information Management System riguardante le misure sanitarie e fitosanitarie (http://spsims.wto.org/) costituiscono due dei principali legal networks previsti dall’OMC e pertanto i punti nazionali di tali reti informative (v. ad es. Enquiry Points per le barriere tecniche al commercio e per le misure sanitarie e fitosanitarie) costituiscono elementi essenziali del modo in cui gli apparati pubblici nazionali, e le comunità nazionali, operano e si relazionano al mondo.