Le origini della legislazione bancaria giapponese (di Valerio Franceschini)

Ci sono pochi periodi della storia umana che hanno visto una così radicale trasformazione delle strutture economiche e sociali di un singolo paese come nel caso del Giappone del XIX secolo (ricordiamo brevemente i fatti storici: il Giappone, dal 1603 al 1867, era retto da una sorta di sistema feudale detto dello shogunato, nel quale la famiglia di shogun (generali) Tokugawa, che aveva in pratica esautorato l’imperatore, spostò da Kyoto ad Edo (odierna Tokyo) il centro di governo del Paese, chiudendolo contemporaneamente ad ogni influenza e comunicazione con l’esterno, se si eccettua una piccola comunità olandese cui era consentito di soggiornare nella città di Nagasaki.

Questo periodo ebbe fine solo a partire dal 1853, quando l’ammiraglio americano Perry impose con la forza l’apertura del Giappone ai traffici ed al commercio internazionale. Questo episodio segnò la fine dello shogunato: l’imperatore Mutsuhito (che assunse poi il nome di Meiji) approfittò dell’indebolimento dei Tokugawa per restaurare il potere imperiale (c.d. Restaurazione Meiji, 1867), spostando ufficialmente la capitale a Edo, che assunse il nome di Tokyo (lett. “capitale orientale”).

Meiji impose al Giappone una modernizzazione forzata, che sconvolse profondamente le strutture economiche, politiche e sociali del paese: solo pochi decenni dopo, il Giappone, da stato di impronta medievale, era ormai una grande potenza mondiale, capace di sconfiggere la Russia e di annettere la Corea).

L’improvviso passaggio da una struttura di tipo feudale ad una moderna economia industriale comportò un profondo mutamento di tutte le strutture del Paese, che inevitabilmente si ripercosse anche sul sistema giuridico ed economico.

Prima della restaurazione Meiji, il sistema bancario era estremamente rudimentale: si consideri solo il fatto che la circolazione monetaria era di fatto fondata sul riso, che costituiva la base di pagamento delle imposte, mentre la moneta ufficiale, il ryo, era poco usata. Il sistema bancario, se così si può chiamare, era così basato sui ryogae, mercanti autorizzati alla gestione delle monete d’oro e d’argento (hon ryogae) o solo di rame (zeni ryogae) (interessante notare che alcuni dei più importanti gestori di ryogae, come Sumitomo e Mitsui, danno il nome ad alcune delle maggiori banche giapponesi attuali).

I ryogae esercitavano quella che, in termini moderni, definiremmo l’attività bancaria: raccoglievano il risparmio e concedevano il credito, lucrando sulla differenza tra interesse di deposito e di prestito. I depositanti ricevevano un documento in base al quale potevano emettere ordini di pagamento trasferibili sino al totale delle somme giacenti sul proprio “conto”, ma a volte i ryogae concedevano scoperti temporanei.

A seguito degli eventi che portarono alla restaurazione Meiji nel 1868, il Giappone si trovò in un caos economico totale, che determinò una radicale politica monetaria culminante nell’adozione del gold standard e di una nuova moneta nazionale, lo YEN.

Questo portò peraltro ad un ulteriore problema, visto che il governo centrale, che sino a quel momento aveva riscosso le imposte in riso o in natura, si trovava in una drammatica crisi di liquidità. Fu dunque costretto a richiedere prestiti ai ryogae, che nel frattempo si andavano organizzando in forma associativa.

Chi non conosca la determinazione dei Nipponici può dunque stupirsi del fatto che già nel 1872, a pochi anni dalla restaurazione Meiji, il Giappone si dotasse di una propria legge bancaria, detta “Atto nazionale bancario”, modellato sulla legge bancaria americana. L’emanazione fu quanto mai opportuna, ove si consideri che solo 7 anni dopo già vi erano in Giappone 153 banche. Nel frattempo, peraltro, alcune banche occidentali, quali la Central Bank of Western India e la Chartered Mercantile Bank of India, London and China, avevano stabilito uffici nel Paese.

Le linee principali della prima legge bancaria giapponese possono sintetizzarsi come segue:

1. le società bancarie dovevano avere almeno cinque soci e cinque amministratori;

2. il capitale minimo variava in base alla popolazione della città ove la banca aveva sede: si andava dai 50.000 yen per una città tra i 3000 e i 10.000 abitanti ai 500.000 yen per una città di oltre 100.000 abitanti;

3. le banche dovevano detenere in titoli di stato riserve fino al 25% dei depositi;

d. le banche potevano concedere prestiti emettendo banconote;

e. la costituzione della banca comportava che i soci dovessero versare almeno il 60% del capitale al Ministero delle Finanze, che consegnava l’equivalente in titoli di stato, mentre il rimanente 40% doveva essere costituito da riserve auree.

La prima legge bancaria fu rivista nel 1876. Anzitutto, fu sospesa la convertibilità aurea, ed il Giappone passò al silver standard (il ritorno al gold standard avvenne nel 1893). Inoltre, la quota del 60% del capitale costituita da titoli di stato passò all’80%. Tutte le banche esistenti furono costrette a chiedere una nuova autorizzazione in base alle nuove normative.

Le nuove misure portarono una inflazione intorno al 30%, il che non impedì la creazione, nel 1878, della Borsa di Tokyo. In quegli anni si consolidò comunque la posizione della banca privata Mitsui, che ancor oggi, a seguito della fusione con la Sumitomo, è tra le maggiori banche giapponesi e mondiali.

Nel 1877 si costituì in Giappone la prima associazione tra banche, la Takuzenkai, presto seguita da

un’altra associazione, la Ginkokonshinkai. Il sistema bancario andava dunque prendendo forme analoghe a quelle dei paesi occidentali.

Nel 1882, a seguito di una nuova crisi monetaria, il Ministro delle Finanze, Masayoshi Matsukata presentò al governo una proposta di costituzione di banca centrale, la Nihon Ginko (Banca del Giappone). La proposta venne accolta, e nel giugno dello scorso anno venne approvato il Regolamento per la Banca del Giappone. Curiosamente, lo statuto della Banca fu quasi integralmente mutuato da quello della Banca del Belgio. Quale prima misura, la neocostituita banca centrale emise banconote convertibili in argento, che presto riuscirono a risolvere i problemi di circolazione monetaria che sino a quel momento avevano afflitto l’economia giapponese, deflazionandola in maniera considerevole.

In tale contesto, una nuova revisione della legge bancaria divenne inevitabile; a ciò si provvide nel 1883, quando fu imposto alle banche, dopo una moratoria di venti anni, di chiedere il rinnovo dell’autorizzazione, che poteva essere concesso solo previa rinuncia all’emissione di banconote. In tal modo, si ebbe una privatizzazione del sistema bancario ed un trasferimento dei poteri di emissione alla sola banca centrale.

Nel 1890, venne emanata una nuova legge bancaria, molto succinta (11 articoli) che definiva le banche come “soggetti i quali, a prescindere dal modo in cui scelgano di designarsi, pratichino, in uffici aperti al pubblico, sconto di effetti, transazioni di cambio, accettazione di depositi o anticipazioni”. La legge bancaria del 1890, inoltre, aboliva le restrizioni riguardanti il capitale minimo delle banche (reputandosi probabilmente sufficiente il controllo eseguito in sede di autorizzazione inoltre una seconda prescrizione della legge del 1890 riguardava l’imposizione di un rapporto obbligato tra anticipazioni ai clienti e capitale, che tuttavia fu abolita nel 1895 a seguito di pressioni da parte delle banche).

Sempre nel 1890, venne promulgata una legge speciale sulle casse di risparmio, definite come“banche che raccoglievano depositi tra il pubblico sulla base di interessi composti”. Venivano inoltre stabiliti l’ammontare minimo del deposito (5 yen) ed il capitale minimo delle casse di risparmio (30.000 yen). Le casse di risparmio potevano inoltre praticare aperture di credito garantite a tempo determinato (con un limite massimo di sei mesi) e sconto di cambiali, purché sottoscritte da almeno due soggetti.

Gli amministratori delle casse di risparmio avevano responsabilità illimitata per le obbligazioni sociali (Queste prescrizioni, effettivamente piuttosto severe, furono parzialmente allentate nel 1895, dopo che le autorità avevano verificato che esse avevano impedito la creazione di nuove casse di risparmio).

Nel frattempo, l’irresistibile espansione dell’economia giapponese portava il governo ad emanare, nel 1896, la legge di creazione della Nihon Kangyo Ginko, o Banca Ipotecaria Giapponese, il cui scopo era quello di concedere credito alle attività agricole ed industriali verso costituzione di ipoteca sino a cinquanta anni. La banca poteva inoltre concedere credito ad amministrazioni pubbliche. Altri istituti di credito agricolo ed industriale sorgevano negli anni successivi.

Un altro fenomeno del periodo di passaggio dal XIX al XX secolo è costituito dall’emergere delle banche coloniali, che il Giappone creò in Taiwan e Corea dopo aver colonizzato questi paesi.

Ancora una volta, il riferimento più immediato era costituito dalle banche coloniali inglesi. Ovviamente, queste banche incrementarono molto la loro attività durante il periodo della prima guerra mondiale.

Un altro passo sulla via della modernizzazione del sistema bancario nipponico fu costituito dall’emanazione della legge sulle mutue creditizie nel 1915. Per esse veniva previsto un capitale minimo di 30.000 yen, e la possibilità di acquistare titoli obbligazionari sia dello stato, che di enti locali, che di privati, il che contribuì non poco all’economia nazionale durante gli anni della guerra.

A partire dal 1919, peraltro, la depressione economica che colpì il Giappone (così come molti paesi europei) provocò una grave crisi del sistema bancario, che portò prima (1920) ad alcune modifiche della legge bancaria, e poi (1921) alla completa revisione della legge sulle casse di risparmio, il cui capitale minimo venne portato a 500.000 yen, mentre venne prevista una serie di misure di patrimonializzazione minima.

Spesso le grandi crisi finanziarie sono innescate da eventi estranei, stricto sensu, all’economia. Fu questo anche il caso della grande crisi delle banche giapponesi nel 1927, la cui causa prima fu il disastroso terremoto che colpì la regione del Kanto, quella di Tokyo, l’1 settembre del 1923 (per avere un’idea delle dimensioni del fenomeno, si consideri che il 63 % degli sportelli ed uffici delle banche a Tokyo fu distrutto, con conseguente perdita anche dei dati custoditi negli archivi, che all’epoca erano ovviamente Cartacei). Dopo alcuni tentativi di salvataggio, il 15 marzo del 1927 falliva la Tokyo Watanabe Bank, la seconda banca d Tokyo, seguita, ad ondate, da decine di altre banche. È dunque quasi ironico che proprio nel marzo del 1927 venisse promulgata una nuova legge bancaria, destinata ad entrare in vigore l’1 gennaio 1928.

La nuova legge bancaria stabiliva una serie di norme che ammodernavano in maniera significativa il sistema finanziario giapponese, a partire dalla previsione obbligatoria della forma della società per azioni con capitale minimo di un milione di yen (due milioni per le banche con sede a Tokyo ed Osaka). Sempre al fine di rafforzare patrimonialmente le banche, era previsto che queste dovessero annualmente accantonare a riserva il 10 % degli utili sino a raggiungere una somma equivalente al capitale.

La nuova legge bancaria, inoltre, rafforzava significativamente il principio di separatezza banca-industria, sia proibendo alle banche di svolgere attività che non fossero quelle strettamente legate alla raccolta del risparmio ed alla erogazione del credito (oltre attività connesse, quali il cambio di denaro e le cassette di sicurezza) sia stabilendo che presidente ed amministratore delegato non potessero rivestire incarichi simili in altre società.

Un altro aspetto degno di nota era legato al controllo: ogni semestre le banche dovevano sottoporre a revisione i propri conti e fornire i dati al Ministero delle Finanze. Inoltre, la Banca Centrale aveva poteri ispettivi sulla stabilità delle banche (in particolare, il Ministero delle Finanze aveva il compito di verificare la correttezza della gestione, mentre la Banca del Giappone doveva riscontrare i dati economici).

La nuova legge bancaria, certamente efficace nel cercare di porre rimedio alla grande crisi finanziaria seguita al catastrofico evento del 1923, ebbe l’effetto di favorire le fusioni ed integrazioni tra banche, dal momento che i nuovi requisiti per l’autorizzazione erano ben più severi di quelli precedenti. Si posero così le basi per molte delle strutture del sistema bancario giapponese contemporaneo.

Gli eventi della finanza mondiale del 1929 colpirono ovviamente anche il Giappone, che vide il numero di banche calare di circa il 65% tra il 1927 ed il 1937. Questo, come si diceva, fu dovuto anche alle fusioni incoraggiate dalla nuova legge bancaria: ben presto, sei banche presero il sopravvento sul sistema, giungendo a detenere sino al 47% delle attività nazionali dell’intero Paese. A questi fatti seguirono, ben presto, gli aggiustamenti necessari all’instaurarsi di una economia di guerra, che per il Giappone iniziò in realtà nel 1937, con l’invasione della Cina, per protrarsi, come è noto, sino al 1945.

Tali aggiustamenti, in particolare, inclusero una serie di misure di centralizzazione dell’economia, tra le quali spicca la promulgazione, nel 1942, della nuova legge regolatoria della Nihon Ginko. La Banca del Giappone veniva totalmente asservita al governo, cui era tenuta a prestare fondi senza garanzia. Unica libertà concessa alla Banca centrale era quella connessa alla quantità di banconote emesse.

Nel lungo periodo dell’economia di guerra, le attività delle banche aumentarono del 700%, ma in gran parte questo incremento fu dovuto a finanziamenti allo scoperto concessi all’industria bellica. Fu dunque inevitabile il crollo del sistema bancario e finanziario dopo la resa alle forze alleate, crollo accentuato peraltro proprio da queste ultime: il Generale McArthur, infatti, emanò una serie di direttive tese a smantellare gli sportelli e gli esponenti bancari che avessero attivamente contribuito ad alimentare finanziariamente la dittatura militare. Si rese a quel punto necessaria una sostanziale revisione del sistema finanziario nella sua interezza, vista favorevolmente anche dalle forze alleate con lo slogan “democratizzazione”. Ovviamente, anche il nuovo ruolo che il Giappone andava assumendo, come avamposto dell’Occidente appena al largo delle coste della Cina comunista, favorì una decisa spinta alla ricostruzione.

L’incredibile e quasi leggendario boom economico che l’economia giapponese ha vissuto negli anni successivi, e che ne ha fatto a lungo la seconda potenza economica mondiale (solo nel 2010 superata dalla Cina, che ha però una popolazione di oltre 10 volte superiore) ha reso necessaria una nuova riforma della legge bancaria che avvenne nel 1981.

Valerio Franceschini