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LA SOLUZIONE SCHAUBLE E’ LEGITTIMAMENTE PRATICABILE E AUSPICABILE? (Risvolti frattalici) – di Luciano Barra Caracciolo

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Pubblichiamo il post di Luciano Barra Caracciolo pubblicato su Orizzonte48 il 12/7/15
1. La soluzione “Schauble“, relativa ad una Grexit forzata e per di più limitata a 5 anni, è giuridicamente realizzabile alla luce dei trattati e della disciplina dettata specificamente per l’area euro?
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2. La conclusione, tuttavia, non è affatto ovvia, mentre non è  certamente trascurabile dare una risposta più seria e approfondita. 
Per una serie di ragioni fondamentali:
a) l’alzata di ingegno di Schauble implica anzitutto che la tesi dell’irreversibilità dell’euro non sia giuridicamente fondata alla luce dei trattati. 
Se così fosse,  – e a maggior ragione, se si sconta l’interessata parzialità di un’interpretazione di “fonti UE” (interessate alla conservazione dello status quo, direttamente strumentale rispetto all’esistenza stessa della continuità burocratica e lavorativa di tali “fonti”)-, la prima risposta resa in pubblico (dalle “fonti UE”) si sarebbe appellata alla irreversibilità giuridica dell’euro
Ma, appunto da ciò, traiamo ulteriore conferma che, sul piano giuridico, questa affermazione non possa essere compiuta (tranne che per i banchieri, digiuni di diritto, che hanno il maggior interesse a raccontare le cose così come conviene all’affermazione del loro potere, divenuto insindacabile);
b) bisogna poi tenere presente che la Grexit si potrebbe, a certe condizioni, rivelarsi un relativo successo, in termini di ripresa della crescita e del benessere sociale. Considerato che la fissazione di un termine per ilrientro“, non potrebbe che legarsi alla concessione di una facoltà esercitabile a tale scadenza dalla Grecia, si arriverebbe ad una probabile situazione in cui la stessa Grecia non avrebbe più interesse ad esercitare tale facoltà (ovviamente se il governo greco, in futuro, fosse razionalmente teso a perseguire l’interesse democratico nazionale, cosa che tale futura situazione chiarirebbe definitivamente…). 
c) Dunque, con molta probabilità, la Grexit, ancorchè fissata ” a tempo”, sarebbe definitiva (ciò a prescindere dalla fattibilità giuridica della scadenza, come vedremo oltre). Il successo di tale fase dipenderebbe ovviamente dagli Stati Uniti, nella ipotesi non solo più probabile ma più rispondente alla posizione che essi sono andati assumendo: se infatti gli USA allo stato caldeggiano una stabilità -essenzialmente in chiave geo-politica- dell’eurozona e una connessa ristrutturazione del debito greco “dentro” l’euro, la “fattibilità” della soluzione Schauble, dovrebbe coerentemente spostare in tale nuovo scenario la loro aspirazione alla stabilità in Europa: cioè la farebbe rapportare alle nuove condizioni di fatto,  e si dovrebbe perciò arrivare a quella assistenza finanziaria della Fed (la famosa swap line) alla Grecia, esplicitamente indicata da Stgilitz.
d) più che di un obbligo morale, per gli USA, si tratterebbe anche di un obbligo di coerenza politica, inteso come pronta reazione allo “sgarro”, alla propria volontà di “guida” in Europa, che sarebbe arrecato dal prevalere, in UEM, della linea dura imposta dai falchi tedeschi.
e) Ma una volta intrapresa questa soluzione, essa dovrebbe coerentemente essere estesa a sostegno di ogni altro paese dell’eurozona che seguisse la Grecia, concretizzando cioè il “rischio” evidenziato da Krugman: cioè che la positiva riuscita dell’esperienza greca indurrebbe, a strascico, anche gli altri paesi a fare la stessa scelta, ponendo fine alla moneta unica. 
Naturalmente, tutto ciò sotto l’egida USA e per contrapposizione alla intemperanza tedesca, che, proprio in tal modo, verrebbe più efficacemente punita. 
In un certo senso gli USA non avrebbero molta scelta e dovrebbero così attenuare il principale drive della loro politica verso l’€uropa, cioè l’imposizione delle riforme che renderebbero, nei loro zoppicanti calcoli,conveniente la successiva operatività del TTIP. 
Per via della oscura vena distruttiva tedesca, si troverebbero (certo, un po’ paraddossalmente) a dover contraddire una propria linea tradizionale, a causa dellairruzione del principio estremo, riaffermato dai tedeschi oltre le intenzioni “pratiche” degli americani, di voler imporre “un mondo nel quale la narrazione distorta della crisi da finanza pubblica viene definitivamente sdoganata, giustificando ogni e qualsiasi ulteriore attacco allo stato sociale di ogni e qualsiasi paese europeo”.
f), insomma, se volete vederla in chiave frattalica, potrebbe maturare la terza salvezza per via americana, in un secolo, della sciagurata €uropa, lasciata in balia della bulimia di potere tedesca.
3. A questo punto, si comprende come sia possibile dire “LASCIATE FARE A SCHAUBLE!”  e, quindi dover vagliare, come paradossale chance di risoluzione parziale della crisi €uropea, l’enforcement della soluzione propugnata da quest’ultimo.
Parlo di risoluzione parziale perchè la connessione col TTIP (cioè con l’interesse primario degli USA), non sarebbe perciò superata: ma, d’altra parte, neppure nel 1943-45 l’intervento USA ebbe carattere di mera filantropia, dato che quella salvezza è la madre della “sudditanza” (e della pseudo-stabilità) da conservare nella fase attuale.
Si dice che non esistano disposizioni specifiche, nei trattati, relative alla euroexit di uno o più paesi, nè in senso di scelta autonoma, cioè “mi sottraggo al vincolo della moneta unica“, nè in termini di scelta imposta, cioè “ti buttiamo fuori“.
Questo, nella lettera dei trattati, risulta vero: ma quanto alla euroexit volontaria, di riappropriazione della sovranità monetaria (e molto altro), abbiamo già visto come, sia per le citate ammissioni – dirette ed indirette- da parte degli stessi organi o fonti UE, sia per i principi generali di interpretazione delle norme dei trattati, la cosa non possa considerarsi giuridicamente impedita.
Una normale interpretazione “teleologica”, alla luce dello scopo e dell’oggetto della disciplina degli artt.139 e 140 del TFUE, ci ha portato a poter affermare che:
“…l’unione monetaria, dunque, è un istituto “auspicato” ma non giuridicamente costitutivo dell’Unione europea, risultando configurato, sotto ogni profilo, come conseguenza di un provvedimento ampliativo “eventuale”, di uno status autonomamente sussistente nella sua pienezza (quello cui si riferisce, semmai, il già visto recesso ex art.50 del TUE. 
La natura di provvedimento ampliativo implica, per corollario logico necessario, che esso sia disciplinato alla stregua dell’attribuzione “concessoria” di un quid pluris “vantaggioso“, un bene della vita aggiuntivo, che può spettare al richiedente solo a condizione che attivi la relativa procedura e presti il suo consenso fino all’adozione del provvedimento costitutivo di tale status aggiuntivo (a quello di membro dell’Unione);
 
…ne discende ulteriormente, che l’intero regime giuridico dell’ammissione (ad adesione coessenziale e costitutiva in quanto espressa dallo Stato interessato) divenga quello proprio degli atti c.d. ampliativi. E cioè esso risulta costantemente mantenibile a condizione del protrarsi del consenso coessenziale del paese “beneficiato”. Come una licenza-autorizzazione edilizia ovvero come una licenza per la vendita degli alcolici, il titolare avrà sempre e comunque, in omaggio alla libera disponibilità volontaria del bene “aggiuntivo” attribuitogli dall’Autorità concedente, la facoltà di rinunciarvi e di sottrarsi in tal modo al complesso dei controlli e sanzioni che condizionano, nell’ambito della funzione pubblicistica del provvedimento ampliativo, il successivo rapporto di durata con la stessa Autorità concedente;
 
 
  …ciò, va ribadito, configura tale libera disponibilità comeprincipio di civiltà giuridica comune alla nazioni civili e non ha bisogno, per poter essere affermato, della esplicita previsione di una procedura eguale e contraria per poter essere ammessa: la cessazione degli effetti dell’atto ampliativo consegue naturalmente al contrarius consensus del “beneficiato”, poichè, ove si negasse ciò, l’atto ampliativo, con la sua base “causale” di necessaria e perdurante prestazione del consenso da parte dell’istante, si trasformerebbe diversamente in atto ablativo, cioè espropriativo proprio di quella stessa volontà dispositiva dei propri interessi insita obiettivamente nel sistema degli artt.139-140.”
 
4. Tra l’altro, l’opposto ma simmetrico atteggiamento di Germania e Grecia, converge sul fatto che l’ammissione nell’eurozona sia un provvedimento ampliativo e, dunque, fornisce una conferma di ciò, nella considerazione delle parti e nella prassi applicativa, cioè in termini di interpretazione del trattato rilevante secondo i criteri della Convenzione di Vienna (art.31, par.1 e par.3, lettera b): 
1.  Un trattato deve essere interpretato in buona fede in base al senso comune da attribuire ai termini del trattato nel loro contesto ed alla luce dei suo oggetto e del suo scopo. 
 3.  Verrà tenuto conto, oltre che del contesto:

a)
di ogni accordo ulteriore intervenuto tra le parti circa l’interpretazione del trattato o l’attuazione delle disposizioni in esso contenute;
b)
di ogni ulteriore pratica seguita nell’applicazione del trattato con la quale venga accertato l’accordo delle parti relativamente all’interpretazione del trattato;
c)
di ogni norma pertinente di diritto internazionale, applicabile alle relazioni fra le parti.)
 
5. Il problema che pone la “soluzione (finale) Schauble” è quello di una exit disposta d’imperio e “ab externo“, cioè ingiunta dagli altri (euro)partners, e quindi contro la volontà del Paese interessato; fenomeno che è ben diverso da quello dell’esercizio di una facoltà propria del “beneficiario”, insita nel “contesto ” nonchè dell’oggetto e dello scopo del trattato (in tale parte qui rilevante).
Ma in termini riferiti a tali parametri di convergenza, come indici di osservanza obbligata di certe condizioni di funzionalità dell’euro secondo i trattati (cioè solo formale, perchè economicamente è  un altro discorso), si può arrivare a sostenere l’esistenza di un tale potere di sostanziale revoca di quello che abbiamo visto essere configurato come un beneficio.
La lettura da cui partire è quella del già visto
 
(ex articoli 121, paragrafo 1, 122, paragrafo 2, seconda frase, e 123, paragrafo 5, del TCE)
 
1. Almeno una volta ogni due anni o a richiesta di uno Stato membro con deroga‚ la Commissione e la Banca centrale europea riferiscono al Consiglio sui progressi compiuti dagli Stati membri con deroga nell’adempimento degli obblighi relativi alla realizzazione dell’Unione economica e monetaria. Dette relazioni comprendono un esame della compatibilità tra la legislazione nazionale di ciascuno di tali Stati membri, incluso lo statuto della sua banca centrale, da un lato, e gli articoli 130 e 131 nonché lo statuto del SEBC e della BCE, dall’altro. Le relazioni devono anche esaminare la realizzazione di un alto grado di sostenibile convergenza con riferimento al rispetto dei seguenti criteri da parte di ciascuno Stato membro:
 
– il raggiungimento di un alto grado di stabilità dei prezzi; questo risulterà da un tasso d’inflazione prossimo a quello dei tre Stati membri, al massimo, che hanno conseguito i migliori risultati in termini di stabilità dei prezzi,
 
la sostenibilità della situazione della finanza pubblica; questa risulterà dal conseguimento di una situazione di bilancio pubblico non caratterizzata da un disavanzo eccessivo secondo la definizione di cui all’articolo 126, paragrafo 6,
 
– il rispetto dei margini normali di fluttuazione previsti dal meccanismo di cambio del Sistema monetario europeo per almeno due anni, senza svalutazioni nei confronti dell’euro,
 
– i livelli dei tassi di interesse a lungo termine che riflettano la stabilità della convergenza raggiunta dallo Stato membro con deroga e della sua partecipazione al meccanismo di cambio.
 
I quattro criteri esposti nel presente paragrafo e i periodi pertinenti durante i quali devono essere rispettati sono definiti ulteriormente in un protocollo allegato ai trattati. Le relazioni della Commissione e della Banca centrale europea tengono inoltre conto dei risultati dell’integrazione dei mercati, della situazione e dell’evoluzione delle partite correnti delle bilance dei pagamenti, di un esame dell’evoluzione dei costi unitari del lavoro e di altri indici di prezzo.
 
2. Previa consultazione del Parlamento europeo e dopo dibattito in seno al Consiglio europeo, il Consiglio, su proposta della Commissione, decide quali Stati membri con deroga soddisfano alle condizioni necessarie sulla base dei criteri di cui di cui al paragrafo 1, e abolisce le deroghe degli Stati membri in questione.
 
Il Consiglio delibera sulla base di una raccomandazione presentata dalla maggioranza qualificata dei membri che, in seno al Consiglio, rappresentano gli Stati membri la cui moneta è l’euro. Questi membri deliberano entro sei mesi dal ricevimento della proposta della Commissione da parte del Consiglio.
 
Per maggioranza qualificata di detti membri, prevista al secondo comma, s’intende quella definita conformemente all’articolo 238, paragrafo 3, lettera a).
 
3. Se si decide, conformemente alla procedura di cui al paragrafo 2, di abolire una deroga, il Consiglio, deliberando all’unanimità degli Stati membri la cui moneta è l’euro e dello Stato membro in questione, su proposta della Commissione e previa consultazione della Banca centrale europea, fissa irrevocabilmente il tasso al quale l’euro subentra alla moneta dello Stato membro in questione e prende le altre misure necessarie per l’introduzione dell’euro come moneta unica nello Stato membro interessato.”
6. Siccome stiamo cercando di trovare una soluzione sufficientemente sintetica e semplificata – essendo peraltro la materia in preda alla più profonda confusione, evocata dalla intenzionale oscurità e lacunosità dei trattati -, proviamo a mostrarviper punti essenziali il processo interpretativo nel senso sopra preannunziato (fattibilità giuridica della proposta Schauble):
a) un provvedimento ampliativo è, per principio generale del diritto (delle c.d. nazioni civili) revocabile se esso è costitutivo di una situazione di “durata“, cioè operante nel tempo. 
Questa situazione, deve costantemente ed obiettivamente risultare legittima, cioè rispondente alla scopo e oggetto della norma che la regola: e lo sarà, sempre secondo il senso naturale di tale norma (ammissiva), se e solo se le condizioni di ammissione al (supposto) “beneficio” siano mantenute in misura significativa durante lo svolgersi di tale situazione (cioè quella di appartenenza all’euro). Lo stesso accumularsi di “patti di stabilità”, cioè dal regolamento “fatidico del 1997, fino all’attuale six pack, inclusivo del fiscal compact, confermano, d’altra parte, nella prassi applicativa uniforme e concorde tra le parti, questa caratteristica della situazione di euro-appartenenza;
b) ma la conclusione appare, prima di tutto, il risvolto naturale della logica intrinseca al primo paragrafo dell’art.140: “la realizzazione di un alto grado di sostenibile convergenza con riferimento al rispetto dei seguenti criteri…” è un vero “obbligo” che deve essere mantenuto nel tempo
La sostenibilità della moneta unica, altrimenti, secondo la sua logica economica “interna” (buona o cattiva che sia), è il vero scopo dell’art.140, e poichè questo si svolge nel tempo, l’obbligo deve essere continuamente rispettato con riferimento a quei criteri (in quanto applicabili nel tempo successivo all’entrata). E’ evidente come anche la famosa procedura per debito eccessivo (art.126 TFUE), ovvero le norme sulla BCE e le situazioni di indebitamento degli Stati (artt.123-125 TFUE), siano funzionali a questo obiettivo. Contestare ciò sarebbe un controsenso logico ed economico;
c) quindi, il mantenimento delle condizioni di convergenza – eventualmente adattate dalla prassi applicative (leggi: regolamenti secondari rispetto al trattato sul rispetto dei “parametri”),- risponde alla condizione del “rebus sic stantibus(cioè ogni consenso è rivedibile se mutano le condizioni essenziali che vi hanno portato e questo mutamento ne renda impossibile l’esecuzione), la quale è un principio fondamentale del diritto internazionale (art.61 Convenzione di Vienna);
d) conseguenza naturale del ricorrere di questa situazione, cioè del venir meno della “presupposizione fondamentale” relativa all’effettivo rispetto dei criteri di convergenza, durante il possesso dello status, è un potere di scioglimento del vincolo nei confronti del paese che viene meno, per un periodo consistente e in misura sostanziale, agli obblighi oggetto del suo vincolo “duraturo”. 
Si tratta di una peculiare proiezione, ai trattati multilaterali, del rebus sic stantibus, in forma di facoltà, degli organi costituiti del trattato stesso, di adottare un contrarius actus rispetto alla “ammissione” (altro principio generale proprio di qualsiasi contesto organizzativo, come appunto una organizzazione internazionale, che si dota naturalmente di certe “autorità” interne ad essa). Dunque, è una facoltà che inerisce alla posizione delle controparti – e degli organi- del trattato, enon è affatto eccezionale ma insita nel diritto dei trattati (e dei contratti in generale, secondo le “nazioni civili”);
e) Il testo dell’art.140, par.1, ci fornisce la base di ciò, in seguito ad una semplice lettura cognita causa, cioè tenendo conto dei principi giuridici finora illustrati. Ma non basta:
e1) ci troviamo di fronte ad una norma speciale (rispetto alla ordinaria clausola rebus sic stantibus nei trattati bilaterali), essendo l’inedita configurazione di una fattispecie, sia sostanziale che procedurale, di ammissione ad una (altrettanto inedita) peculiare moneta unica (sulla peculiarità, alla luce della teoria delle OCA di Mundell, sono stati spesi fiumi di inchiostro da decenni): ergo, agisce il principio di specialità nel configurare il contrarius actus. 
e2) Ciò ci riconduce a dover guardare alle previsioni del secondo paragrafo dell’art.140: la fase di monitoraggio del rispetto dei criteri di convergenza, e quindi per conseguenza logica necessaria, del loro dovuto mantenimento nel tempo, spetta al Consiglio, in una fase costitutiva che non prevede, appunto, la partecipazione e l’adesione dello Stato-in-deroga “istante”. 
La competenza al riguardo spetta al Consiglio che può deliberare, come potete leggere più sopra, a maggioranza rafforzata, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo.
e3) L’accertamento preliminare e costitutivo dell’ammissione segue tale procedura etale medesima procedura occorrerebbe, nella logica giuridica, seguire in caso di “revoca” dell’ammissione stessa. Poi potete chiamarla “buttare fuori” (la Grecia), ma giuridicamente la tesi di Schauble è sostenibile a “queste” condizioni derivanti dal Trattato: in sostanza deve procurarsi una maggioranza “solida” in Commissione, e in europarlamento, ed una “qualificata” nel Consiglio. 
7. Che questa possa, anche in mancanza di norma espressa, essere la via legale, (non certo agevole peraltro), di operatività dell’ideona altruistica di Schauble, lo confermano anche altri principi:
i) quello della interpretazione analogica, ammesso anche dal diritto internazionale dei trattati, come potete ritrarre da qui:
Interpretazione estensiva
Il modo d’interpretazione estensiva consente di attribuire a termini o espressioni contenuti nelle disposizioni di un accordo significati che vanno al di là del dato testuale ma che possano implicitamente o espressamente ricavarsi dall’analisi sistematica del testo, dalla considerazione per l’oggetto e lo scopo dell’accordo, dal contesto in cui esso fu concluso.
Analogia
“…una forma di interpretazione estensiva, (che) consiste nell’applicare una norma ad un caso che essa non prevede ma i cui caratteri essenziali sono analoghi a quelli del caso previsto…” (Conforti).
All’analogia nel diritto internazionale si ricorre per disciplinare fattispecie nuove, cioè rapporti che non esistevano all’epoca di formazione della norma
…”.
ii) quello dei poteri c.d. “impliciti: nel caso si avrebbe il potere di revoca, organizzativamente spettante agli organi dell’UE-UEM, nelle forme regolate dalla norma speciale dell’art.140, applicabile anche in virtù della naturale analogia:
L’interpretazione estensiva ha assunto particolare importanza in relazione aitrattati istitutivi di OI dove, secondo alcuni, si sarebbero sviluppate regole particolari d’interpretazione, valide cioè solo per questo tipo di accordo.
La forma che ha preso l’interpretazione estensiva in casi del genere è quella della teoria dei “poteri impliciti”, teoria elaborata in origine dalla dottrina di Stati federali per estendere le competenze del governo federale a scapito di quelle degli Stati federati
…gli organi di una OI non solo possono esercitare i poteri espressamente attribuiti loro ma anche quelli necessari all’esercizio del poteri espressi, anche se non previsti dal trattato.”  
8. Se avete avuto la forza di arrivare fin qui, proviamo a trarre qualche conclusione.
La soluzione Schauble è pienamente applicabile quanto alla possibile revoca, in sè considerata, della condizione di Stato membro dell’unione monetaria, laddove quest’ultimo, – al di là della stessa attribuzione di qualsiasi tipo e livello di “colpa”-, non sia stato, in modo manifesto, consistente ed attuale, in grado di rispettare i criteri di convergenza, sviluppabili attraverso atti applicativi (i vari regolamenti di stabilità) espressivi della loro funzionalità nel tempo, essenziale ab initio (cioè in fase ammissiva) per le parti.
Ciò deve seguire il principio del contrarius actus, logicamente insito nella intepretazione teleologica del trattato, e quindi una certa procedura speciale rinvenibile nell’art.140, trovando conforto sia nel principio dell’analogia che in quello dei “poteri impliciti”.
La fissazione di un termine di 5 anni per il rientro, invece, non trova altrettanto conforto in questi principi: assorbente è il dato letterale ricavabile dall’art.140, primo paragrafo.
Ed infatti, la richiesta di ammissione (iniziale) viene monitorata comunque, ascadenza almeno biennale dalla Commissione: riacquistato, con la “revoca”, uno status del tutto analogo a quello di Stato membro con deroga, la Grecia, dovrebbe avere questa facoltà di risottoporsi al monitoraggio, che riattiva l’accertamento finale, positivo, di “convergenza” ottenuta, previsto dal secondo paragrafo dell’art.140 (ad opera della deliberazione finale del Consiglio a maggioranzarafforzata).
Quindi la revoca è naturalmente e logicamente, per applicazione naturale della norma del trattato, sia “definitiva”, sia suscettibile di essere superata dalla richiesta di riammissione riproponibile, dopo almeno un paio d’anni, dal paese “revocato”.
 
Un’altra soluzione non avrebbe nemmeno senso logico od economico, oltre ad essere priva di base giuridica (analogica e normativo-letterale, propria del contrarius actus): quand’anche la Grecia facesse richiesta di essere riammessa prima degli ipotizzati 5 anni, senza essere “in regola” coi criteri di convergenza, le istituzioni europee coinvolte difficilmente raggiungerebbero le richieste maggioranze per ammetterla.
Ma, d’altra parte, come abbiamo detto all’inizio, se la Grecia si trovasse “bene” nel medio periodo successivo alla exit, non solo non avrebbe alcun interesse razionale a rientrare ma, probabilmente, ciò che ne seguirebbe avrebbe fatto sparire, in virtù dell’effetto di imitazione da parte di molti altri paesi, la stessa eurozona.
Il che naturalmente è il risultato auspicabile – per la democrazia dell’intero Continente, che l’iniziativa di Schauble potrebbe innescare.
Perciò, ancora una volta, LASCIATE FARE A SCHAUBLE!
Luciano Barra Caracciolo
 

 

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