Il Rapporto Cecchini: la “perizia economica” che legittimò il mercato unico europeo

Pochi sono a conoscenza che una delle decisioni economiche più importanti della storia europea – la costruzione del mercato unico – si è basata anche su un documento quasi sconosciuto al grande pubblico: il Rapporto Cecchini. Un lavoro presentato come rigorosa analisi economica ma che, a distanza di quasi quarant’anni, appare sempre più come la giustificazione teorica di una scelta politica già presa.

Nella storia dell’integrazione europea esistono documenti che, pur rimanendo quasi sconosciuti all’opinione pubblica, hanno esercitato un’influenza enorme sulle scelte politiche del continente. Tra questi un posto di assoluto rilievo spetta al Rapporto Cecchini. Pubblicato nel 1988 con il titolo Europe 1992: The European Challenge, esso rappresentò il principale supporto teorico utilizzato dalle istituzioni comunitarie per dimostrare la presunta convenienza economica della costruzione del mercato unico europeo.

Screenshot

Questo studio, commissionato dalla Commissione europea presieduta da Jacques Delors, aveva un obiettivo molto preciso: quantificare il cosiddetto “costo della non-Europa”, cioè il prezzo economico che gli Stati membri avrebbero continuato a pagare se non fosse stato realizzato il mercato unico.

Il lavoro fu coordinato dall’economista italiano Paolo Cecchini, già alto funzionario della Commissione nel settore del mercato interno. Il gruppo incaricato iniziò i lavori nel 1986 producendo una vasta serie di analisi settoriali, modelli economici e indagini condotte presso circa 11.000 imprese europee. Le conclusioni furono presentate come inequivocabili: il completamento del mercato interno avrebbe potuto generare un aumento del PIL comunitario compreso tra il 4,5% e il 6,5%, una riduzione dei prezzi di circa il 6%, la creazione di almeno due milioni di nuovi posti di lavoro, fino a cinque milioni in presenza di politiche macroeconomiche favorevoli. Il cosiddetto “costo della non-Europa” venne quantificato in circa 200 miliardi di ECU, pari a circa il 5% del prodotto interno lordo della Comunità dell’epoca.

Quel numero divenne immediatamente il principale argomento politico utilizzato dalla Commissione per sostenere la necessità del mercato unico. Il messaggio era potente e di grande semplicità comunicativa: senza integrazione l’Europa perde ricchezza, con l’integrazione la recupera. In questo modo una scelta eminentemente politica veniva trasformata in una presunta inevitabilità economica.

Ma proprio qui emergono i limiti più evidenti del Rapporto Cecchini. A quasi quarant’anni di distanza appare chiaro come quel lavoro fosse molto meno neutrale di quanto venne presentato allora. Più che una valutazione indipendente delle alternative, esso rappresentò soprattutto una razionalizzazione economica di una decisione politica già maturata nelle élite europee.

Il primo problema riguarda la metodologia. Una parte significativa delle stime fu costruita sulla base di interviste e questionari rivolti a imprese e associazioni di categoria. In sostanza si chiese agli operatori economici quali benefici si aspettassero dalla liberalizzazione dei mercati. Non sorprende che le aspettative raccolte fossero largamente ottimistiche. Da quelle aspettative si derivarono poi stime aggregate di crescita, produttività e occupazione.

Il limite metodologico di fondo del Rapporto Cecchini risiede proprio in questo punto. Non si trattava infatti di un vero modello macroeconomico predittivo capace di simulare in modo autonomo gli effetti complessivi dell’integrazione economica. Le stime sui benefici del mercato unico derivavano piuttosto da una combinazione di analisi settoriali, simulazioni e indagini presso imprese e operatori economici, le cui aspettative venivano successivamente aggregate per produrre risultati macroeconomici complessivi. Un’impostazione di questo tipo tende inevitabilmente a incorporare una naturale inclinazione all’ottimismo, poiché riflette le aspettative dei soggetti direttamente interessati alla liberalizzazione dei mercati più che una valutazione indipendente dei costi di aggiustamento e degli squilibri potenzialmente generati dall’integrazione economica. È evidente che un approccio di questo tipo tende fisiologicamente a sovrastimare i benefici potenziali e a sottovalutare i costi di aggiustamento.

Ancora più rilevante fu un’altra omissione. Il rapporto ragionava sull’Europa come se fosse uno spazio economico relativamente omogeneo. Ma l’Europa non lo era affatto. Esistevano profonde differenze strutturali tra economie centrali e periferiche, tra sistemi produttivi avanzati e sistemi industriali più fragili, tra Stati con infrastrutture efficienti e Stati con apparati amministrativi più deboli. Il Rapporto Cecchini calcolava i benefici complessivi dell’integrazione, ma non analizzava seriamente come questi benefici sarebbero stati distribuiti tra i diversi Paesi e territori.

Un altro presupposto implicito riguardava la mobilità dei fattori produttivi, in particolare del lavoro. In teoria l’apertura dei mercati avrebbe generato vincitori e vinti: le imprese più efficienti sarebbero cresciute, quelle meno competitive sarebbero scomparse. Perché questo processo fosse socialmente sostenibile, i lavoratori espulsi avrebbero dovuto essere riassorbiti rapidamente in altre imprese, regioni o Paesi. Ma l’Europa non è mai stata un’area caratterizzata da una mobilità del lavoro paragonabile a quella degli Stati Uniti. Differenze linguistiche, sistemi previdenziali nazionali e rigidità dei mercati del lavoro hanno sempre limitato questo processo di riallocazione. Il capitale si è mosso con grande facilità; il lavoro molto meno. Il risultato è stato inevitabilmente sbilanciato.

Vi è poi una questione decisiva che il rapporto non poteva prevedere ma che ha cambiato radicalmente il quadro: la successiva costruzione dell’Unione economica e monetaria. Il Rapporto Cecchini presupponeva un contesto macroeconomico espansivo capace di accompagnare i benefici del mercato unico. Negli anni successivi, invece, l’integrazione economica europea è stata progressivamente inserita in un sistema di regole monetarie e fiscali sempre più restrittive, culminate nei criteri di Maastricht e nella creazione della moneta unica.

In altre parole, si è cercato di realizzare i vantaggi teorici dell’integrazione dei mercati in un contesto macroeconomico che ne limitava fortemente le potenzialità di sviluppo. Senza un vero bilancio federale, senza meccanismi robusti di trasferimento tra regioni, senza una piena unione politica, l’integrazione ha spesso finito per accentuare le divergenze economiche invece di ridurle.

La sede della Commissione Europea.

Alla luce di tutto questo, il Rapporto Cecchini appare oggi soprattutto come il mattone teorico che ha legittimato politicamente la grande accelerazione integrazionista della fine degli anni Ottanta. La sua funzione non fu soltanto analitica, ma eminentemente politica: dimostrare che il mercato unico non era semplicemente una scelta possibile, ma una necessità economica.

Ma il punto più rilevante è un altro. Il Rapporto Cecchini nasceva nella convinzione che l’integrazione economica avrebbe spontaneamente generato convergenza tra le economie europee. L’esperienza degli ultimi decenni ha invece mostrato che, senza adeguati strumenti di riequilibrio politico e fiscale, l’integrazione può produrre l’effetto opposto: rafforzare i centri economici più forti e indebolire progressivamente le economie periferiche.

È esattamente ciò che è avvenuto in larga parte dell’Europa. Le economie più competitive hanno consolidato il proprio vantaggio strutturale, mentre altre hanno progressivamente perso base industriale, capacità produttiva e margini di politica economica. Questo esito dimostra quanto fosse azzardato presentare quelle stime come una verità economica incontrovertibile.

Il vero limite di quel documento non fu soltanto tecnico, ma concettuale: trasformare una scelta politica – quella dell’integrazione sempre più spinta – in una presunta necessità economica dimostrata scientificamente. Quando la tecnica economica viene utilizzata per confermare una decisione già presa sul piano politico, l’analisi smette di essere uno strumento di valutazione e diventa inevitabilmente una legittimazione ex post.

Ed è probabilmente proprio questa la chiave con cui oggi deve essere letto il Rapporto Cecchini: non tanto come una previsione economica sbagliata, quanto come il documento che fornì la base teorica alla stagione dell’integrazione europea che avrebbe condotto prima al mercato unico e poi alla moneta unica. Una stagione costruita su aspettative straordinariamente ottimistiche che la realtà economica europea ha dimostrato essere molto più complessa e controversa di quanto si volesse far credere allora.

Antonio Maria Rinaldi

Antonio Maria Rinaldi, ex membro della commissione del Parlamento Europeo ECON

Rimani aggiornato seguendoci su Google News!

SEGUICI