Eurobond: il ritorno di una suggestione che i Trattati non prevedono

Il riemergere ciclico del dibattito sugli eurobond accompagna puntualmente ogni fase di crisi sistemica dell’Unione europea. Alla crescente instabilità geopolitica, al rallentamento industriale e alle tensioni sulla sicurezza si risponde, ancora una volta, con l’idea che l’emissione di debito comune possa rappresentare il salto di qualità decisivo dell’integrazione europea. È una narrazione politicamente comprensibile, ma che, alla prova del diritto dell’Unione, si rivela giuridicamente fragile e istituzionalmente problematica.

Il primo dato da cui partire è la cornice dei Trattati. L’Unione europea non dispone di una competenza fiscale generale né di un potere autonomo e ordinario di finanziarsi a debito paragonabile a quello di uno Stato sovrano. L’articolo 310 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea sancisce il principio dell’equilibrio di bilancio, mentre l’articolo 311 subordina l’istituzione delle risorse proprie a una decisione unanime del Consiglio, soggetta alle procedure di approvazione previste dagli ordinamenti costituzionali nazionali. In questo assetto, eventuali operazioni di indebitamento dell’Unione possono avvenire solo sulla base di basi giuridiche specifiche, delimitate e straordinarie, e non come strumento ordinario di politica economica.

Il Next Generation EU e il cosiddetto Recovery Fund si collocano precisamente in questa logica. Essi sono stati concepiti e presentati come una risposta eccezionale e temporanea a una crisi senza precedenti, resa possibile da una costruzione giuridica ad hoc fondata sulla decisione sulle risorse proprie del 2020. Non configurano, per struttura e finalità, un meccanismo permanente di finanziamento dell’Unione, ma una deroga circoscritta rispetto all’ordinaria architettura di bilancio. Nelle conclusioni del Consiglio europeo del luglio 2020, lo sforzo di Recovery viene infatti qualificato come straordinario e legato a una sfida temporanea. Assumerlo come precedente automatico per l’introduzione di eurobond ordinari significa attribuirgli una portata che né i Trattati né gli atti politici istitutivi gli riconoscono.

Da ciò discende un secondo nodo spesso sottovalutato: il ruolo dell’unanimità. Nel diritto dell’Unione, l’unanimità in materia di risorse proprie e di assunzione di impegni finanziari non rappresenta un mero dettaglio procedurale, ma riflette, nella prassi dei Trattati, la persistente titolarità degli Stati membri della sovranità fiscale. Anche laddove l’emissione dei titoli fosse affidata operativamente alla Commissione, la responsabilità ultima rimarrebbe in capo agli Stati, in quanto soli soggetti dotati di potere impositivo. Parlare di eurobond “senza unanimità” significa quindi confondere il livello esecutivo con quello decisionale e presupporre una mutualizzazione del rischio che, in assenza di una struttura federale, non può prescindere da un consenso esplicito.

Su questo punto si innesta la giurisprudenza della Corte costituzionale federale tedesca, che costituisce un vincolo giuridico effettivo e non una variabile negoziabile sul piano politico. Nella sentenza del 5 maggio 2020 sul programma PSPP e, successivamente, nelle decisioni relative alla ratifica della Decisione sulle risorse proprie connessa al Next Generation EU, la Corte di Karlsruhe ha ribadito che la partecipazione tedesca a strumenti di indebitamento europeo è ammissibile solo entro limiti chiaramente definiti, tali da non compromettere le prerogative di bilancio del Bundestag e la responsabilità democratica nazionale. Ne deriva che ogni forma di debito comune resta condizionata, anche sul piano costituzionale, alla sua limitazione, controllabilità e reversibilità.

Ancora più delicato è il rapporto con l’articolo 125 TFUE, la cosiddetta no bail-out clause. Tale disposizione esclude che l’Unione o gli Stati membri assumano la responsabilità degli impegni finanziari di un altro Stato. Qualsiasi schema di eurobond, anche se formalmente circoscritto a specifiche finalità, introduce una condivisione del rischio sovrano che si colloca in un’area giuridicamente sensibile e potenzialmente confliggente con questo principio. Non a caso, l’evoluzione degli strumenti di assistenza finanziaria durante la crisi dell’euro è stata accompagnata da condizionalità e da un rafforzamento della governance economica, a dimostrazione del fatto che l’integrazione finanziaria, nell’Unione, non è mai neutrale.

L’argomento della difesa comune, spesso evocato come ambito privilegiato per giustificare il debito condiviso, non supera queste criticità. L’Unione europea non dispone oggi di una sovranità militare, né di una catena di comando unitaria, né di una strategia strategica pienamente integrata. La politica di sicurezza e difesa comune, così come delineata dal Trattato sull’Unione Europea, resta essenzialmente intergovernativa. Finanziare con strumenti comuni una politica che non è comune nella sua sostanza rischia di anticipare l’integrazione finanziaria rispetto a quella politica, riproponendo un disallineamento già sperimentato in passato.

Infine, resta aperto il tema della responsabilità democratica. Il Parlamento europeo non esercita, allo stato attuale, un controllo su entrate e spese dell’Unione paragonabile a quello dei Parlamenti nazionali, né dispone di un potere generale di iniziativa legislativa. Rafforzare la capacità di indebitamento dell’Unione senza un parallelo rafforzamento della legittimazione democratica e del controllo parlamentare rischia di ampliare il deficit di accountability, anziché ridurlo.

Il punto, dunque, non è se gli eurobond siano auspicabili sul piano politico, ma se siano compatibili con l’attuale assetto giuridico e istituzionale dell’Unione europea. In assenza di una revisione esplicita dei Trattati, di una chiara sovranità fiscale europea e di una responsabilità democratica pienamente definita, gli eurobond restano una suggestione ricorrente. E, come spesso accade nel dibattito europeo, una suggestione rischia di essere scambiata per una soluzione.

Antonio Maria Rinaldi

Antonio Maria Rinaldi, ex membro della commissione del Parlamento Europeo ECON

Rimani aggiornato seguendoci su Google News!

SEGUICI