ZONE D’OMBRA NEL PROCESSO DI LEGISLAZIONE ORDINARIA DELL’UNIONE EUROPEA: I TRILOGHI

Al suo esito vengono approvati atti legislativi spesso di forza sovraordinata a quella nazionale, eppure il processo ordinario di legislazione dell’UE è ai più totalmente sconosciuto.

Per un’analisi dettagliata servirebbe un articolo (forse più di uno) a sé, perciò rimando intanto a questa guida per un’analisi più approfondita.

In breve, la procedura ordinaria di legislazione UE é diventata la codecisione (art. 294 TFUE). Con l’approvazione del trattato di Lisbona il suo uso è stato esteso alla maggior parte dei suoi settori di attività. La codecisione è basata sul principio di parità tra il Parlamento europeo – eletto dai cittadini UE- e il Consiglio – che rappresenta i governi degli Stati membri. Tutto parte da una proposta della Commissione (art. 17 par. 2 TUE). I due colegislatori (Parlamento/Consiglio) adottano poi l’atto congiuntamente, con pari diritti e obblighi, devono cioè approvare un testo identico.

A questa fase propositiva (I Lettura) ne segue una deliberativa in cui si procede ad una II Lettura, se Parlamento e Consiglio non trovano un accordo sulle reciproche posizioni. Ad essa segue eventualmente la Fase di Conciliazione, nella quale il Comitato di Conciliazione discute un progetto comune accettabile per i due colegislatori. O l’atto non verrà adottato, oppure, se il progetto trova l’ approvazione del Comitato, l’ atto confluirà in una III ed ultima Lettura. L’atto legislativo (Direttiva, Raccomandazione, o Decisione) sarà adottato solo se sia il Parlamento che il Consiglio approveranno il progetto comune approvato dal Comitato di Conciliazione.

Per capirci, pregasi fare zoom qui..

Segue all’adozione la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale dell’UE, qui il database ufficiale in tutte le lingue comunitarie.

Tutto il processo di integrazione europea ruota intorno ad accordi e conciliazioni. Lo sviluppo delle istituzioni europee è avvenuto su una direttrice di negoziati e accordi, spesso extra istituzionali.

Dall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, che ha introdotto la possibilità per i colegislatori di raggiungere un accordo in prima lettura, è possibile concludere una procedura di codecisione in qualsiasi lettura. Per questo un’importanza capitale hanno le modalità con cui si svolgono le riconciliazioni delle posizioni, in species dei negoziati interistituzionali chiamati triloghi (T). I T possono avere luogo durante tutta la procedura di conciliazione. Si tratta di negoziati politici sotto forma di riunioni informali tra rappresentanti del Parlamento, del Consiglio e della Commissione per esaminare proposte legislative. L´obiettivo è trovare un accordo su una base di emendamenti che trovi il favore della triade istituzionale. I T possono discutere qualsiasi questione, sia tecnica, che sostanziale, su una pletora di temi.

Lo strumento di lavoro dei T è un documento composto da quattro colonne: le prime tre contengono le rispettive posizioni delle istituzioni partecipanti, la quarta contiene le proposte di compromesso. Mentre le prime due colonne (Commissione e Parlamento) sono pubbliche, ricalcando la prima la proposta legislativa e la seconda il mandato del Parlamento, le altre due colonne spesso contengono elementi testuali che non sono ancora stati adottati; in particolare, l’ultima colonna non è accessibile al pubblico. Quella dei T costituisce una grande zona d’ombra poiché i documenti di lavoro restano riservati e non accessibili al pubblico. L’eventuale accordo raggiunto in sede di trilogo è informale e deve essere approvato nelle forme applicabili da ciascuna delle tre Istituzioni.

Quella dei T è una prassi in uso dal 1995, nacque dalla necessità di risolvere divergenze di vedute tra le istituzioni UE in materia di bilancio. Oggi i T sono istituzionalizzati all´art. 75 del Regolamento interno al Parlamento UE.

Il ricorso ai T è dovuto all’incremento del potere politico del Parlamento UE, e dei settori in cui si applica la procedura legislativa ordinaria. L’aumentare del numero di fascicoli legislativi da discutere e approvare, ha certamente posto un problema di efficienza e rapidità (cui i T sembrano effettivamente rispondere) nei metodi di lavoro, da qui la diffusione sempre maggiore di negoziati informali in senso alla dialettica tra le istituzioni UE. Potremmo dire che sia stato favorito anche da una generale tendenza alla deparlamentarizzazione, sia a livello nazionale, che internazionale.

Il potere Negoziale ha ampiamente surclassato quello Legislativo e quello Esecutivo.

L’uso dei T nel processo decisionale legislativo UE ha sollevato perplessità soprattutto sul piano della trasparenza e democraticità delle procedure, generando ampi dibattiti dottrinali e politici. I lavori dei T non sono accessibili, né al pubblico né i partecipanti alla formazione delle decisioni, i quali si limitano a ratificare gli accordi già assunti con le altre istituzioni.

Vero è che informazioni dettagliate sulle riunioni di un T sarebbero facile preda per lobbisti e gruppi di pressione ma la tutela da questo rischio crea una zona d’ombra ancora più pericolosa. Come posso infatti- io elettore europeo- capire come ha votato il rappresentante che ho eletto se non no so come e perchè ha deciso x, poiché mi è dato conoscere un atto solo quando è già stato approvato?

Per ridurre le critiche vi sono stati degli interventi recenti: Il Codice di Condotta del Parlamento Ue del 2008, l’ art 73 del Regolamento interno del Parlamento Europeo, in ultimo la decisione del 12 Luglio 2016 del Mediatore europeo che ha sollevato dubbi sul fatto che i T rispondessero ai requisiti di trasparenza del processo legislativo previsti dall’art. 15, parr. 2 e 3, TFUE. Secondo queste modifiche basicamente le negoziazioni seguono il principio nothing is agreed until everything is agreed, cioè finché sul testo non si è raggiunto l’accordo definitivo, anche parti del testo che si consideravano chiuse possono essere rimesse in discussione. Si tratta però più di clausole stilistiche che non mutano l’architettura generale.

La ricerca di un equilibrio tra i contrapposti interessi alla trasparenza nella pubblicità degli atti del processo di decision making e la tutela delle prerogative dei colegislatori passa per un enorme vulnus di responsabilità democratica.

Alessandra Barletta

(La CiVetta Autoctona)