Il corto circuito della decretazione d’urgenza (di Becchi e Palma sul Riformista)

di Paolo Becchi e Giuseppe Palma su “Il Riformista” del 22 maggio 2021:

In questi giorni il Consiglio dei ministri ha varato un altro decreto-legge, in attesa di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, che prevede una nuova fase per le riaperture. Sono decisioni significative e attese da tempo, nella logica di quel “rischio calcolato” di cui ha parlato Draghi. Ma vale la pena soffermarsi su un punto.

Il governo Draghi ci ha abituati all’uso dei decreti-legge, cioè atti aventi forza di legge da convertirsi in legge entro sessanta giorni, in discontinuità col suo predecessore Conte che invece ci aveva abituati ai dpcm, meri atti amministrativi. Un cambio di passo positivo che investe, seppur limitatamente alla fase di conversione, anche il Parlamento. Al momento come atti amministrativi del governo restano praticamente solo le ordinanze del Ministero della Salute, che tuttavia col nuovo esecutivo sono sempre di meno. Sin qui tutto bene.

Ma si è creato un nuovo problema di natura giuridica. Degli ultimi decreti-legge emanati dal governo in materia emergenziale, al momento vedrà la conversione in legge entro la fine del corrente mese solo quello del 1° aprile 2021, il n. 44, sull’obbligo vaccinale per il personale medico-sanitario. Il secondo, il n. 52 del 22 aprile 2021, quello che prevede le prime riaperture e il “certificato verde” per gli spostamenti tra Regioni di colore diverso (di cui abbiamo già parlato), si trova alla Camera ma l’iter di conversione non è ancora entrato nel vivo. A breve arriverà in Parlamento anche l’ultimo decreto-legge, quello varato appunto pochi giorni fa, che sulle riaperture prevede disposizioni che sono in contrasto rispetto a quelle contenute nel decreto-legge n. 52/2021 che ancora deve iniziare l’iter di conversione.

Un bel grattacapo. Proviamo a metterci le mani. Tutti i decreti-legge sono immediatamente efficaci, sin dal giorno successivo alla loro pubblicazione, per poi perdere efficacia al posto delle loro leggi di conversione, ovvero qualora non fossero convertiti in legge dalle Camere entro sessanta giorni. Se il decreto-legge n. 52 del 22 aprile fosse convertito in legge prima di quello del 17 maggio (cosa probabile visti i tempi), avremmo una situazione paradossale: una legge di conversione di metà giugno contenente le norme del 22 aprile che prevarrebbero sulle norme del decreto-legge del 17 maggio in attesa di conversione (entro la metà di luglio). In pratica ci potremmo trovare dal 21 giugno col coprifuoco di nuovo alle 22 nonostante un decreto-legge in attesa di conversione ne preveda la sua abrogazione.

Tutto ciò è la conseguenza dell’abuso dei decreti-legge, un corto circuito della decretazione d’urgenza. Per questo il governo probabilmente correrà ai ripari con un collage da far accapponare la pelle. Draghi potrebbe infatti portare in Parlamento per la conversione in legge il decreto-legge del 17 maggio, facendovi rientrare con un maxi-emendamento le norme del decreto-legge n. 52 del 22 aprile limitatamente alle sole norme sul “certificato verde”, lasciando decadere le norme sulle riaperture in contrasto col più recente  decreto-legge. Insomma, il Parlamento non ci capirà nulla e si troverà un mosaico composto da pezzi di due decreti con contenuto diverso da convertire in legge.

E qui si apre un problema di natura costituzionale. La sentenza della Corte costituzionale n. 22 del 2012 ha infatti stabilito che “la semplice immissione di una disposizione nel corpo di un decreto-legge oggettivamente o teleologicamente unitario non vale a trasmettere, per ciò solo, alla stessa il carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni, legate tra loro dalla comunanza di oggetto o di finalità. L’inserimento di norme eterogenee all’oggetto o alla finalità del decreto spezza l’indefettibile legame logico-giuridico tra il provvedimento legislativo urgente ed il caso che lo ha reso necessario”.

Siamo proprio sicuri che ci sia omogeneità e comunanza di oggetto/finalità tra le norme del decreto-legge del 22 aprile da far rientrare in fase di conversione nel decreto-legge del 17 maggio, visto che sulle riaperture il secondo sconfessa completamente il primo? Siamo proprio sicuri che ci sia omogeneità tra i due decreti visto che le norme sul “certificato verde” sono previste dal primo decreto e del tutto assenti nel secondo?

di Paolo Becchi e Giuseppe Palma

Funzionari dell’ ufficio legislativo a cui il nostro pezzo è stato girato dall’ onorevole Prof . Stefano Ceccanti ci hanno rivolto per suo tramite alcune osservazioni a cui replichiamo nel modo seguente:

Nel pezzo è indicato erroneamente che il DL 65/2021, cioè quello adottato dal Consiglio dei ministri il 17 maggio, non è ancora uscito in Gazzetta, ma avevamo impostato l’articolo il mattino del 18/5 quando ancora non era stato pubblicato ufficialmente. Pardon.

Che il DL n. 65/2021 (l’ultimo) prevalga sul DL n. 52/2021 per il criterio “lex posterior derogat priori” non v’è dubbio, ma la legge di conversione del DL 52/2021 arriva gioco-forza prima della legge di conversione del DL 65/2021. Ed è su questo che noi abbiamo posto il tema:
rischiamo di avere la legge ordinaria di conversione del DL 52/2021 (entro il 21/6) che ovviamente prevale per il criterio della successione delle leggi nel tempo sul DL 65/2021 del 18 maggio, la cui conversione in legge avverrà entro il 17 luglio.

Ultimo aspetto: sul DL 52/2021 parzialmente inglobato nella legge di conversione del DL 65/2021 ci sono i dubbi della Corte costituzionale (sentenza citata nel nostro articolo).

Per carità, il governo fa un bel maxiemendamento in fase di conversione in legge del DL 52/2021 e ci mette dentro le nuove norme del DL 65/2021 in modo da non avere contrasti tra norme, così il problema è bello che risolto. Soprattutto se sul maxiemendamento mette la fiducia.
Resta tuttavia il problema sui criteri delineati dalla Corte con sentenza del 2012, che a noi sembrano molto rigidi.