Cavi sottomarini: né la Cina né gli USA li tutelano adeguatamente

Le guerre future, o eprfino gli atti terroristici, potrebbero un giorno avvenire a carico delle strutture di comunicazioni sottomarine, come i cavi in fibra ottica per la trasmissione dati. Eppure né la Cina, né gli USA, e neppure le organizzazioni sovrannazionali hanno adottato gli strumenti legislativi necessari a una loro adeguara tutela

Nel maggio 2018, la Banca mondiale ha aperto la gara a “tutte le aziende idonee di qualsiasi paese” per un sistema di cavi sottomarini in fibra ottica da 72,6 milioni di dollari che cercava di migliorare l’infrastruttura Internet di tre nazioni insulari del Pacifico: gli Stati Federati di Micronesia (FSM), Kiribati e Nauru (Banca mondiale, 1 maggio 2018).

Aziende come la giapponese NEC, la francese Alcatel Submarine Networks e la cinese HMN Tech sono entrate nella frenesia degli appalti. HMN Tech, precedentemente nota come Huawei Marine Networks, ha presentato un’offerta inferiore del 20% rispetto ai suoi concorrenti e sembrava essere in una posizione favorevole per vincere.  Ma nel febbraio 2021, la Banca mondiale ha annullato del tutto il processo di offerta, invalidando tutti i partecipanti come “non conformi” alle “condizioni richieste” (Nikkei Asia, 18 marzo 2021). La gara d’appalto si è conclusa senza aggiudicazione.

Successivamente, è stato  rivelato che la decisione della Banca mondiale è stata ampiamente influenzata dalla pressione diplomatica degli Stati Uniti. Nel luglio 2020, una nota del Dipartimento di Stato americano ha avvertito i funzionari della Micronesia che il coinvolgimento di HMN Tech nella posa del cavo rappresentava un rischio per la sicurezza di spionaggio da parte del governo cinese. Nel dicembre 2021, tre anni dopo che la Banca mondiale ha avviato la procedura di offerta, Stati Uniti, Australia e Giappone hanno annunciato che avrebbero finanziato un cavo lungo lo stesso percorso. A giugno sono stati ufficialmente avviati i lavori di produzione del sistema di cavi della Micronesia orientale, lungo 1.398 miglia. La storia del sistema di cavi della Micronesia orientale è solo un esempio dell’intensificarsi della concorrenza tra Washington e Pechino per affermare la propria influenza sull’ecosistema di cavi sottomarini lungo 800.000 miglia.

Questi cavi sono cruciali per l’economia mondiale e le comunicazioni internazionali: il 99% del traffico dati intercontinentale, la rete di messaggistica finanziaria SWIFT che trasferisce giornalmente 5 trilioni di dollari in tutto il mondo, i cavi diplomatici e gli ordini militari attraversano questi cavi (Financial Crimes Enforcement Network, accesso 3 agosto) . Tuttavia, la preminenza di questi sistemi in fibra ottica sottomarini li rende anche bersagli attraenti per il sabotaggio e lo spionaggio. L’ufficio del direttore dell’intelligence nazionale degli Stati Uniti ha etichettato gli attacchi informatici contro le stazioni di atterraggio dei cavi un “rischio elevato” per la sicurezza nazionale.

I responsabili politici considerano sempre più i cavi come un’infrastruttura critica che deve essere protetta. Ma chiedersi se un particolare cavo sia di proprietà di China Telecom o fornito da HMN Tech non è sufficiente per garantire la sicurezza di un cavo da minacce estere e nazionali. Un’altra questione importante è se i regimi giuridici dei paesi forniscano una protezione sufficiente per le linee di comunicazione sottomarine nelle loro acque. Questo articolo analizzerà i regimi di governo degli Stati Uniti e della Cina, valutando se i loro quadri giuridici interni deterrano adeguatamente contro i danni deliberati, rispettino la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) e stipulino politiche flessibili per facilitare la riparazione rapida in caso di danno. Su ogni parametro, sia Pechino che Washington sono leggermente inferiori, anche se per ragioni diverse.

La punizione non si adatta al crimine

I quadri giuridici che disciplinano la tutela dei cavi sottomarini negli Stati Uniti e in Cina affrontano ciascuno una serie distinta di sfide. Nel caso degli Stati Uniti, il regime legale è ostacolato da una legislazione interna antiquata e inadeguata a proteggere i suoi cavi sottomarini. Al contrario, mentre la RPC dispone di leggi nazionali relativamente moderne, la governance del paese soffre di meccanismi di applicazione insufficienti. Ci sono le regole, ma gli organi di implementazione non le utilizzano adeguatamente.

La più recente legislazione statunitense per proteggere dal sabotaggio dei cavi sottomarini risale al Submarine Cable Act del 1888. Ai sensi del 47 US Code Chapter 2, la rottura di un cavo comporta una pena detentiva massima di due anni e una multa di $ 5.000 (Codice degli Stati Uniti, consultato ad agosto 3). Questa penalità offre una scarsa deterrenza contro i potenziali sabotatori di cavi e non può compensare il costo delle riparazioni, che in media è compreso tra $ 1 e $ 3 milioni (Comitato internazionale per la protezione dei cavi, consultato il 3 agosto).

D’altra parte, la Cina non ha una solida esperienza nell’applicazione delle sue leggi. In base al “Regolamento sulla protezione delle condotte di cavi sottomarini”, Pechino impone diverse sanzioni pecuniarie a seconda del tipo di atto criminale. Se un operatore via cavo danneggia intenzionalmente cavi sottomarini o non adotta misure efficaci per garantirne la protezione, gli sarà ordinato di cessare le operazioni e sarà soggetto a una multa massima di 10.000 RMB ($ 1.385) (Consiglio di Stato, 9 gennaio 2004). Gli operatori via cavo che posano cavi e oleodotti sottomarini senza un’adeguata autorizzazione devono affrontare la sanzione più severa, incorrendo in una multa di 200.000 RMB ($ 27.700) (Consiglio di Stato, 26 agosto 1992). Nonostante queste misure relativamente robuste, il quadro giuridico più moderno di Pechino non ha ottenuto molto successo a causa di un record di applicazione debole; tra il 2008 e il 2015, la Cina ha registrato una media di 26 guasti ai cavi all’anno, il più alto di qualsiasi altra nazione. .

Incoerenze con UNCLOS

Sia gli Stati Uniti che la Cina hanno anche regolamenti interni che sono incoerenti con la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, l’accordo internazionale spesso descritto come la “costituzione degli oceani”. La Cina abbraccia un’interpretazione eccessivamente liberale dei diritti degli stati costieri, mentre gli Stati Uniti mancano di una legislazione nazionale che renda punibile il danneggiamento di un cavo sottomarino. Entrambi i paesi richiedono inoltre alle navi posacavi di ottenere i permessi prima di iniziare le operazioni nelle rispettive acque, il che contravviene all’articolo 58 dell’UNCLOS.

La Cina subordina la delimitazione dei percorsi dei cavi al consenso dello stato costiero, sebbene l’UNCLOS non lo consenta. Ai sensi dell’articolo 79, paragrafo 3, “la delimitazione del percorso per la posa di tali condotte sulla piattaforma continentale è soggetta al consenso dello Stato costiero”, e tale requisito non è menzionato per i cavi sottomarini . Questa distinzione legale riflette i diversi impatti ambientali di un cavo rotto e di un oleodotto rotto, l’ultimo dei quali è molto meno ecologico. In base alle “Misure attuate per le disposizioni che regolano la posa di cavi e condotte sottomarine”, le società straniere che cercano di posare cavi e di ispezionare le rotte dei cavi sulla piattaforma continentale cinese devono notificare l’Amministrazione oceanica statale della nazione e tutte le rotte devono ricevere l’espresso consenso della Cina (Ministero delle Risorse Naturali, 26 agosto 1992).

Gli Stati Uniti hanno anche leggi nazionali che non sono coerenti con le disposizioni dell’UNCLOS. Sebbene Washington non abbia ratificato l’accordo internazionale, le amministrazioni statunitensi hanno costantemente trattato il trattato internazionale e le sue disposizioni come diritto internazionale consuetudinario. L’articolo 113 dell’UNCLOS impone a tutti gli stati di adottare leggi che definiscano la rottura di un cavo sottomarino “intenzionalmente o per negligenza colposa” come un reato punibile. Come accennato in precedenza, gli Stati Uniti non aggiornano le sanzioni penali per guasti ai cavi da oltre 130 anni, dal Submarine Cable Act del 1888.

Permessi, permessi, permessi

Entrambi i paesi impongono severi requisiti di autorizzazione che vanno contro l’UNCLOS. Le misure di licenza di entrambi gli stati evidenziano la loro priorità per considerazioni di sicurezza nazionale, ma queste normative non sono prive di costi. L’articolo 79, paragrafo 2, dell’UNCLOS autorizza gli Stati ad adottare “misure ragionevoli” nell’esplorazione della piattaforma continentale e nello sfruttamento delle sue risorse naturali, sebbene tali misure non dovrebbero “ostacolare la posa o la manutenzione di tali cavi o condotte” (Convenzione delle Nazioni Unite sulla la Legge del Mare, 1982). Mentre gli stati con requisiti di licenza potrebbero sostenere che sono necessari per garantire che le navi via cavo straniere non siano impegnate in attività potenzialmente dannose, il testo legale dell’UNCLOS indica esplicitamente che ciò rimane al di fuori dell’ambito della loro giurisdizione.

Il processo di autorizzazione negli Stati Uniti è particolarmente complesso. Ai sensi del Cable Landing License Act del 1921, tutti gli operatori di cavi sottomarini devono acquisire una licenza dalla FCC (FCC, accessibile il 3 agosto). Per i cavi di significativa proprietà straniera – o i cavi che collegano gli Stati Uniti con punti di approdo esteri – le domande devono essere sottoposte all’esame del Committee for the Assessment of Foreign Participation in the United States Telecommunications Services Sector, precedentemente noto come “Team Telecom” (Federal Register, 8 aprile 2020). I cavi devono inoltre ricevere un permesso federale dal Corpo degli ingegneri dell’esercito per valutare il suo potenziale impatto sull’ambiente e su eventuali specie in via di estinzione. [2] Questo requisito è proprio a livello federale; spesso è necessario ottenere anche permessi statali e locali. Nel complesso, il combinato

i processi di licenza possono richiedere fino a due anni. Un rapporto del 2016 preparato da un gruppo di lavoro FCC sul miglioramento della resilienza dei cavi sottomarini ha esortato il governo degli Stati Uniti a semplificare i suoi requisiti di autorizzazione (FCC, giugno 2016). Sebbene molti responsabili politici a Washington riconoscano il problema posto da tali standard di autorizzazione, resta da trovare una soluzione praticabile che bilanci sufficientemente le legittime considerazioni sulla sicurezza nazionale.

Nel caso della Cina, i fornitori di posa di cavi devono prima ottenere una lettera di non obiezione dall’esercito cinese prima di poter presentare una domanda formale per sbarcare sistemi in fibra ottica nei territori o nelle acque controllate dalla Cina (Nikkei Asia, 19 maggio). Nel caso in cui una nave straniera ottenga con successo una licenza e inizi a svolgere qualsiasi attività di posa e riparazione, tuttavia, rimangono altri gravosi requisiti. Le navi straniere devono riportare i nomi delle loro navi, segnali di chiamata e numeri; posizioni attuali e posizioni precedenti; e numeri di telefono satellitari alle autorità marittime.

I funzionari cinesi hanno anche iniziato a richiedere i permessi per la posa dei cavi nella sua zona economica esclusiva, le acque che si estendono tra le 12 e le 200 miglia nautiche dalla costa di uno stato. Ciò viola l’articolo 58 dell’UNCLOS, che afferma il diritto di tutti gli Stati alla “navigazione, sorvolo e posa di cavi e condotte sottomarini e altri usi del mare leciti a livello internazionale connessi a queste libertà” nella zona economica esclusiva. Inoltre, secondo quanto riferito, Pechino ha un lungo processo di approvazione per i progetti di cavi all’interno della sua “linea dei nove trattini”, un ampio reclamo su gran parte del Mar Cinese Meridionale che è stato respinto da un tribunale internazionale dell’Aia nel 2016  .

Tali requisiti burocratici possono ostacolare in modo significativo la manutenzione dei cavi rotti. Tra il 2005 e il 2009, si sono verificati 19 guasti ai cavi causati da pescherecci nella ZEE cinese nel Mar Cinese Orientale e le riparazioni sono state ritardate di un paio di settimane a causa dei requisiti di Pechino (Submarine Cables: The Handbook of Law and Policy, 2014). È improbabile che la Cina elimini tali requisiti nel prossimo futuro. La China Academy of Information and Communications Technology, parte dell’influente Ministero dell’Industria e della Tecnologia dell’Informazione, ha pubblicato un white paper nel 2018 che raccomandava di istituire un processo di revisione della sicurezza per le imprese straniere che mirano a partecipare all’ambiente cinese di costruzione di cavi sottomarini (China Academy of Ricerca sulle telecomunicazioni del MIIT, agosto 2018).

Gli ingombranti processi di autorizzazione di Pechino hanno indotto alcune multinazionali a ripensare i piani per la posa di cavi Internet sottomarini che attraversano il Mar Cinese Meridionale. Gli esempi includono i cavi sottomarini Echo e Bifrost supportati da Meta, il cui completamento è previsto per il 2024. Meta mira a stabilire i primi cavi transpacifici che tracciano una nuova rotta attraverso il Mar di Giava (Meta, 28 marzo 2021). Entro la fine del 2024, un consorzio di aziende tra cui Meta, Google e la giapponese NTT mira a completare Apricot, un cavo di 7.439 miglia che attraversa le acque delle Filippine e dell’Indonesia. Un dirigente coinvolto nei progetti del cavo ha osservato che “negli ultimi due o tre anni, abbiamo lottato con l’acquisizione dei permessi, in particolare per le acque territoriali rivendicate dalla Cina” (Nikkei Asia, 19 maggio). Per molte aziende, la navigazione nell’ambiente normativo cinese è diventata una sfida importante per l’implementazione di percorsi via cavo che attraversano le sue acque dichiarate.

Probabilmente, queste misure di autorizzazione potrebbero essere rilevanti per salvaguardare gli interessi della sicurezza nazionale, soprattutto data la sensibilità delle infrastrutture critiche come i cavi sottomarini. Ma tali leggi richiedono compromessi difficili. Le normative attuali aumentano i costi, rallentano le installazioni e possono di conseguenza ritardare le riparazioni dell’accesso a Internet tanto necessario. Queste politiche contraddicono le raccomandazioni dell’International Cable Protection Committee, un’organizzazione internazionale senza scopo di lucro che promuove la protezione dei cavi sottomarini del mondo. [3]

Conclusione

Gli Stati Uniti e la Cina non sono i soli nella necessità di modernizzare le loro disposizioni normative sui cavi sottomarini. Lo stesso vale per il framework UNCLOS, che ancora non riesce ad affrontare diverse criticità. Ad esempio, attacco deliberato

È improbabile che i cavi su cavi che si trovano al di fuori dei mari territoriali costituiscano reati ai sensi del diritto internazionale.  Inoltre, gli stati costieri non hanno alcun obbligo legale di adottare leggi che proteggano i cavi sottomarini nei loro mari territoriali. Eppure queste infrastrutture sono essenziali per la società moderna.

Se l’UNCLOS non aggiorna i suoi regolamenti sulla governance dei cavi per garantire adeguate protezioni di sicurezza nazionale, gli stati prenderanno le proprie misure per farlo e la tendenza a un panorama frammentato di cavi sottomarini probabilmente persisterà. Lo scorso marzo, la Camera dei rappresentanti degli Stati Uniti ha approvato l’Undersea Cable Control Act, che richiederebbe alla Casa Bianca di sviluppare una strategia per impedire ad “avversari stranieri” di acquisire beni e tecnologie di fabbricazione americana utilizzati nello sviluppo di cavi sottomarini, oltre a stabilire accordi con alleati e partner per fare lo stesso (Congresso USA, accesso 3 agosto).

Le normative interne negli Stati Uniti e in Cina sono particolarmente significative data l’importanza di entrambi i paesi per il mercato internazionale dei cavi sottomarini. China Telecom di proprietà statale ha una rete di 33 cavi sottomarini che collegano 72 paesi, e gli Stati Uniti vantano 88 sistemi con licenza FCC dei 400 cavi sottomarini totali in tutto il mondo (China Telecom Americas, accesso 29 giugno; Submarine Networks, accesso 3 agosto). Poiché i responsabili politici di entrambe le capitali iniziano ad analizzare, rivedere e aggiornare i rispettivi regimi legali, i quadri normativi dei cavi sottomarini rimarranno uno spazio critico da monitorare.

Tratto da The Jamestown Fundation